شورای امنیت و صلح جهانی

مقدمه
وقتی كه در جهان اختلاف و یا بحرانی به وجود می آید و در نتیجه صلح و امنیت بین المللی به مخاطره می افتد، اتفاق نظر اعضای دائم شورای امنیت در استقرار آرامش تاثیری عمده دارد. اقدامات شورا در این زمینه اساس نظام منشور را تشكیل میدهد؛ به صورتی كه مقررات دیگر ، حتی مقررات مربوط به خلع سلاح و حل مسالمت آمیز اختلاف بین المللی، تحت الشعاع آن قرار دارد . با این حال ، تعارض منافع قدرتهای بزرگ و در نتیجه عدم هماهنگی آنها در رفع موانع صلح از یك سو، و جامع نبودن مقررات منشور از سوی دیگر ، گاه نظام منشور را مختل می سازد و به همین جهت ، عملیات مربوط به حفظ صلح عملاً تابع اصولی دیگر می گردد.
به طور كلی ، كشورهای عضوسازمان به موجب مقررات منشور موظف اند اختلافشان را از طریق مسالمت آمیز فیصله دهند ( فصل ششم )
این اصل كه در بند 3 از ماده 2 به صراحت خاطرنشان گردیده در ماده 33 به تفصیل بیان شده است به موجب این ماده طرفین هر اختلافی كه ادامه اش ممكن است صلح و امنیت بین المللی را به مخاطره افكند باید قبل از هر اقدامی ، اختلاف خود را از طریق مذاكره ، میانجیگری ، سازش ، داوری ، رسیدگی قضایی و توسل به نهادهای منطقه ای یا سایر وسایل مسالمت آمیر حل نمایند. بدیهی است در این قبیل موارد ، همانطور كه خود ماده 33 هم متذكر شده است ، كشورها در انتخاب راه حل آزادی عمل دارند و شورا نمی تواند راه حل بخصوصی را به طرفین تحمیل نماید. با این وصف ، شورای امنیت وظیفه دارد بررسی كند كه آیا اساساً اختلافی به وجود آمده است یا نه، و در صورتی كه وجود اختلاف یا بحران محقق باشد، باید معین كند كه اختلاف یا بحران مذكور تا چه حد صلح جهانی را تهدید می كند.
ماده ( 34 )
شورای امنیت در این گونه موارد ، براساس شكایت یكی از اعضا و یا حتی كشوری كه عضو سازمان ملل نیست و ظرف اختلاف قرار گرفته است به رسیدگی می پردازد ؛ البته به شرط آنكه كشور غیر عضو تمامی تعهدات مربوط به حل مسالمت آمیز اختلافات را بپذیرد ( ماده 35 ) بند 2 از ماده 33 و بند 1 از ماده 36 مداخله شورای امنیت را در حل اختلافات به موارد زیر بسط داده است :
1 ـ دعوت از كشورها برای پایان دادن به اختلافات از طریق مسالمت آمیز؛
2 ـ توصیه شیوه های مناسب برای حل اختلافات
شورای امنیت در انتخاب و توصیه شیوه های مناسب محدودیتی ندارد، به شرط آنكه روشهایی را كه طرفین اختلاف قبلاً برای تصفیه اختلافشان پذیرفته اند، مورد توجه قرار دهد و این مساله را در نظر گیرد كه اختلافات حقوقی باید به طور كلی با رضایت طرفین دیوان بین المللی دادگستری ارجاع گردد (بندهای 2 و 3 از ماده 36 ).
هنگامی كه طرفین دعوی هر دو ، شكایت خود را در شورا مطرح كردند، شورا می تواند راه حلی جهت فیصله دعوی به طرفین پیشنهاد نماید. پیشنهاد شورا در این زمینه توصیه نامه ای عادی محسوب میشود؛ بنابراین اگر طرفین دعوی نظر شورا را نپذیرد و بن بستی در حل قضیه به وجود آید شورای امنیت می تواند با استفاده از مقررات فصل هفتم ، مساله را مورد شورا امنیت می تواند با استفاده از مقررات هفتم ، مساله را مورد بررسی قرار دهد.
فصل هفتم منشور، اساس كار واقعی شورا به شمار می آید ، زیرا شورا می تواند با توسل به مقررات این فصل ابتدا بررسی نماید كه آیا :
1 ـ صلح مورد تهدید قرا رگرفته،
2 ـ صلح نقض شده ،
3 ـ تجاوزی صورت گرفته است؟
و پس از آنكه وقوع چنین مواردی برایش محرز گردیده اختیار دارد توصیه نامه ای ساده صادر كند، با برعكس ، اقداماتی قهری مقرر نماید و یا اینكه اصولاً به اقدامی بینابین بسنده كند ودستوری موقت صادر نماید.
صدور توصیه نامه ، حكم به اقدامات قهری و صدور دستور موقت همه به لحاظ آن است كه شورای امنیت ركن صالح سیاسی برای تشخیص و حل اختلافات بین المللی و در نتیجه حفظ صلح و آرامش در جهان است، اما از آنجایی كه اعضای دائم شورای امنیت در تصمیم گیری از حقی ممتاز برخورداند و این حق در ماهیت مقررات منشور تاثیر می گذارد، باید دید كه شورا در قبال مقررات منشور چه وظیفه ای دارد و چگونه عمل می كند (قسمت اول ).
اقدامات شورا قاعدتاً مبتنی بر یك سلسله قواعد و مقرراتی است كه شورا را در انجام وظایفش قادر می سازد بنابراین ابتدا شورا باید خطر را شناسایی كند، آنگاه درصدد دفع آن برآید. وسایل و ابزاشناسایی خطر و متناسب بودن آنها با نوع خطر و بحران نیز مساله ای است كه درك ماهیت آن در چارچوب مقررات موضوعه بین المللی چندان آسان نیست ، چنانچه شورا در استفاده از این وسایل گاه راه افراط پیموده و گاه به لحاظ سیاسی از آن چشم پوشیده است (قسمت دوم ).
حال اگر فرض كنیم كه شورای امنیت با استفاده از وسایل ممكن خطر را دریافته است ، باید دید كه آن خطر تا چه میزان امنیت جهانی را مختل ساخته است؛ زیرا میزان اهمیت خطر در نوع اقداماتی كه شورا برده حدود این خطرات را به طور كلی روشن كرده است بررسی دقیق این مفاهیم و تناسب خطر با اقدامات شورای امنیت از اهمیت بسیاری برخوردار است كه ما در قسمت سوم این مقاله كه به تناسب موضوع سه بخش نسبتاً مفصل تقسیم شده است به آن خواهیم پرداخت تا اینكه زمینه استدراكی علمی فراهم آید.
حفظ صلح و امنیت جهانی
به موجب ماده 24 منشور ملل متحد ، مسئولیت اصلی حفظ صلح و امنیت جهانی به عهده شورای امنیت است. نویسندگان منشور با توجه با علل ناتوانی جامعه ملل در مقابه با آفت جنگ ، این بار وظیفه خیطر استقرار امنیت را به شورایی واگذار كردند كه در آن فاتحان جنگ جهانی (ایالات متحد آمریكا ، اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی ، انگلستان ، فرانسه) و چنین از امتیاز خاصی برخوردار بودند. به این ترتیب ماد 24 منشور پدید آمد و شورای امنیت با اختیاراتی وسیع مجری نظام امنیت مشترك شد و در مقام ركنی انتظامی مسئول استقرار نظم در جهان گردید.
شورای امنیت در چارچوب مقررات فصل ششم منشور در مقام میانجی و در چهارچوب مقررات فصل هفتم همچون مجری نظم عمل می نماید. و این در وقتی است كه نقض صلح، جهان را در معرض خطری جدی قرار داده باشد.
شورای امنیت در مقام مجری نظم ابتدا باید مطمئن شود كه صلح مورد تهدید قرار گرفته، موازین آن نقض شده و یا عمل تجاوزكارانه ای تحقق یافته است ؛ آنگاه براساس دلایلی كه به دست آورده است می تواند تدبیری موقت اتخاذ كند یا به اقدامی قهری دست بزند.
اقدامات موقت برای جلوگیری از وخامت اوضاع و احوال و عملیات قهری برای برپایی صلح در پهنه گیتی مقرر میشود در فرض نخست، شورای امنیت مصوبات خود را به شكل توصیه نامه و در فرض دوم به شكل احكام لازم الاجرا صادر می نماید، كه در این صورت ،كشورها به موجب ماده 25 منشور مكلف است به رعایت آن هستند.
ماده 25 منشور كه ماده كلیدی نظام امنیت بین المللی است با تصریح به اینكه « اعضای ملل متحده قبول می نماید كه تصمیمات شورای امنیت بر طبق منشور لازم الاجرا است» این نكته مهم را یادآورد شده است كشورها باید احكام این ركن اصلی سازمان را كه به نام همه آنها صادر میشود ، بپذیرد بنابراین همه اعضای سازمان ملل متحد ، به لحاظ آنكه منشور را تصویب كرده اند ، باید نتایج اجرای مقررات آن را نیز پذیرا باشند و بر احكام شورای امنیت صحه بگذارند. در این زمینه ، مقررات منشور از مقررات میثاق پیشرفته تر و جامع تر است. در میثاق آمده بود : « هرگاه یكی از اعضای جامعه به رغم تعهداتی كه به موجب مواد 12 و 13 و 15 به گردن گرفته است به جنگ توسل جوید، مثل این است كه با تمام اعضای جامعه وارد كارزار شده است در این صورت ، اعضای جامعه باید اولاً روابط تجاری و اقتصادی خود را با آن كشور بی درنگ قطع نمایند و ثانیاً از ایجاد هرگونه رابطه بین اتباع خود و اتباع كشوری كه نقض عهد كرده جلوگیری به عمل آورند و ثالثاً كلیه مراودات مالی و تجاری شخصی میان اتباع دولت خاطی و اتباع كشورهای دیگر را ، اعم از اینكه عضو جامعه باشند یا نباشند بر هم زنند…»البته مقررات این ماده ضمانت اجرا نداشت و در نتیجه ، هریك از اعضا جامعه می توانست ازاجرای تنبیهایی كه بر ضد كشورهای خاطی وضع شده بود ، خودداری كند؛ گواینكه كشورهای عضو جامعه ملل رسماً متعهد شده بودند وسایل عبور نیروهای نظامی مامور عملیات مشترك را از خاكشان فراهم آوردند. بنابراین تشخیص نقض عهد و وضع مقررات تنبیهی و انتخاب نوع مجازات به عهده كشورهای عضو بود و شورا در این قبیل موارد اختیاری نداشت. به همین دلیل مجمع عمومی جامعه ملل هم كه خود را با این رویه وفق داده بود نتوانست مانع تشنجات بین المللی شود، و در نتیجه ، اختلافات كوچك به بحرانهای بزرگ مبدل شد و جنگ خانمانسوز دیگری عالم را فرا گرفت . به همین جهت، در گیرودار جنگ جهانی دوم متفقین بر آن شدند تا انجمنی محدود از قدرتهای بزرگ یا نظامی متمركز برای حفظ صلح و امنیت جهانی به وجود آوردند به دنبال همین اندیشه ، اینان در اعلامیه 30 اكتبر 1943 مسكو علناً ایجاد چنین نظامی را به كشورهای صلح دوست پیشنهاد كردند . این پینشهاد در سپتامبر 1944 به تصویب كمیته كارشناسان دمبارتن اكس رسید و نظام امنیت جمعی به وجود آمد مشكل عمده ای كه در این نظام وجود دارد ، شیوه تصمیم گیری اعضایی است كه مسئول حفظ امنیت جمعی شده اند؛ زیرا در شورای امنیت اعضای دائم از امتیاز خاصی برخوردارند كه در اصطلاح «حق وتو» نامیده میشود.
به موجب ماده 27 منشور هر عضو شورای امنیت یك رای دارد (بند 1 ) تصمیمات شورای امنیت در مورد آیین كار با رای نه عضو (بند 2 ) و در موارد دیگر با رای مثبت نه عضو كه شامل آراء تمام اعضای دائم باشد اتخاذ میگردد. این ماده كه بر تصویب آن كشورها در كنفرانس سانفرانسیسكو دیرزمانی به جدل پرداختند، سرانجام در كنفرانس یالتا به تصویب رسید. با این همه، امروز پس از گذشت چهل و چند سال باز اصلاح یا الغای آن سخن كشورهای كوچكی است كه از این نابرابری درنج اند.
پس از كنفرانس یالتا اتحاد شوروی و انگلستان در مورد اجرای قاعده اتفاق آراء اعضای دائم در فرضی كه یكی از آنها طرف اختلافی باشد كه در شورا مطرح است با یكدیگر اختلاف نظر داشتند تا اینكه ایالات متحد پیشنهاد جدیدی داد كه بنابر آن هر عضو دائم باید از دادن رای در اختلافی كه خود در آن ذینفع است خودداری ورزد، مگر اینكه مضمون تصمیم ، اجرای اقداماتی قهری علیه آن كشور باشد. این نظر در كنفرانس سانفرانسیسكو بی آنكه تغییری در آن داده شود به تصویب رسید.
در نتیجه ، كشورهای عضو دائم ممكن است قطعنامه ای را كه در جهت منافع آنها قرار ندارد یا منافع كشورهای دست نشانده آنان را به خاطر می اندازد ، وتو كنند.
محدودیتی كه به این صورت بر مقررات فصل هفتم وارد آمده است ملهم از آن واقعیت سیاسی است كه در 1945 بر اوضاع و احوال جهان حاكمیت داشت و آن این بود كه وقتی «قدرتهای بزرگ » با هم موافق باشند، سازمان ملل اختیاراتی بس وسیع پیدا می كند ، و وقتی در ستیز باشند ، هر اقدامی غیر ممكن می گردد.
بعضی از صاحب نظران معتقدند كه « اصل اتفاق آراء قدرتهای بزرگ ضامن آن محدودیتی است كه كشورهای عضو سازمان ملل در قبال حاكمیت خود پذیرفته و متعهد شده اند كه تصمیمات شورای امنیت را مراعات نمایند» چرا كه پنج قدرت بزرگ هر یك برای خود نظری جداگانه و منفعت اند. بنابراین وقتی اعضای دائم شورای امنیت با هم به توافق برسند، تمامی كشورهای عضو به لحاظ حق وتویی كه هر یك از اعضای دائم در مورد یك مساله آن راه حلی است كه از نظر سیاسی و بین المللی معقول و موجه است؛ وانگهی هدف از وضع 39 كه به شورای امنیت اجازه داده است برای استقرار صلح و امنیت بین المللی به اقداماتی دست بزند این بوده كه از نظر سیاسی نظمی در پهنه گیتی پدید آید و به هیچ وجه منظور این نبوده كه عدالت حاكم شود یا موازین بین الملل دقیقاً اجرا گردد. به همین جهت حق وتو شاید تنها راه اعتراض به آن راه حلی باشد كه با عدالت سازگاری ندارد.
حق رای ممتاز گرچه از نظر اصولی انتقاد پذیر است ولی از نظر واقعگرایی سیاسی قابل توجیه به نظر میرسد؛ زیرا دیده شده هر تصمیمی كه به رغم مخالفت یكی از اعضای دائم گرفته شده ثمری جز بحران ، تخاصم و فتنه نداشته است و یقیناً به همین دلیل بوده كه «منشور ترجیح داده است سازمان در مقابله با بحرانها بیشتر مراقب آن باشد با یكی از اعضا درگیر نشود تا اینكه به وظایف خود عمل نماید.» و در نتیجه، قدرتهای بزرگ هم كدام توانسته اند با آرا منفی خود مكانسیم های پیش بینی شده در منشور را مختل سازند.
الف ـ رای مثبت و رای منفی
ماده 27 ـ منشور تصویب تصمیمات شورای امنیت را موكول به رای مثبت اعضای دائم شورای امنیت كرده است. مفهوم مخالف ماده اخیر این است كه رای منفی هر یك از اعضا مانع اتخاذ هر تصمیمی است با این وصف، در ماده 27 به خودداری اعضا از دادن رای و یا غیبت آنان در رای گیری در ماده 27 به خودداری اعضاء از دادن رای و یا غیبت آنان در رای گیری اشاره نرفته است به همین جهت ، می توان گفت كه امتناع اعضای دائم از دادن رای یا غیبت آنان ، به منزله رای منفی نیست و معنای وتو آن به دست نمی آید، زیرا وتو باید صریحاً ابزار شود. این نظر را دیوان بین المللی دادگستری در مواردی تائید نموده است. البته از این نكته نباید غافل بود كه استفاده از حق وتو مانع از آن نیست كه شورای امنیت جهانیان را ترغیب نمود با انتقاد شدید از این كشورها آنها را مواخذه و پاناما در شورای امنیت ، حیثیت بین المللی اتحاد شوروی و ایالات متحد آمریكا را از لحاظ افكار عمومی تا حد زیادی تنزل داده است.
ب . آیین رسیدگی
شورای امنیت می تواند بر اساس شكایت یكی از كشورهای عضو سازمان ملل (بند 1 از ماده 35 ) و یا كشوری غیر عضو ـ البته به شرط اینكه كشور غیر عضو تعهدات مربوط به تصفیه مسالمت آمیز را كه در منشور مقرر شده است بپذیرد ( بند 2 از ماده 35 ) ـ اختلاف یا بحرانی را كه ممكن است منجر به برخوردی بین المللی و یا صلح و امنیت بین المللی را به مخاطره افكند، مورد رسیدگی قرار دهد.
در این قبیل موارد ، مجمع عمومی ( بند 3 از ماده 11 ) و دبیركل سازمان ملل (ماده 99 ) می توانند توجه شورای امنیت را به این گونه مسائل مخاطره آمیز جلب كنند.
شورای امنیت پس از دریافت شكایت یابد بدون فوت تشكیل جلسه دهد و قضیه را بررسی نمایند؛ اما پیش از آنكه در مورد آن تصمیم بگیرد، باید ماهیت اختلاف را از نظر خطری كه برای صلح و امنیت جهانی دارد روشن سازد تا بتواند به تناسب آن، توصیه نامه ای به تصویب برساند یا براساس مواد 41 و 42 به اقداماتی قهرآمیز دست بزند.
بررسی ماهوی بحرانها و اختلافات
به موجب ماده 39 منشور، شورای امنیت باید قبل از هر اقدامی مطمئن شود كه صلح به مخاطره افتاده و یا اینكه عمل تجاوز كارانه صورت گرفته است و این میسر نمی شود مگر آنكه بحران یا اختلاف دقیقاً مورد بررسی قرار گیرد. بنابراین شورا پیش از اعلام نظر نهایی خود باید همانند مرجعی قضایی مسائل مربوط به قضیه مطروحه را با دقت رسیدگی قرار دهد و صحت و سقم آن را معین كند. تحقیقی كه شورا در اینگونه موارد به عمل می آورد باید براساس ماده 34 منشور است.
این ماده به تعبیری حلقة اتصال فصل ششم و فصل هفتم منشور است.
سوالی كه در این قبیل موارد پیش می آید، این است كه آیا اعضای دائم شورای امنیت در این قلمرو نیز دارای حق وتو هستند؟ به عبارت دیگر، آیا مخالف یكی از اعضای دائم می تواند مانع از این شود كه شورا در مورد كم و كیف قضیه ای به تحقیق بپردازد؟ این پرسش هنگام تدوین منشور در كنفرانس 1945 سانفرانسیسكو مطرح شد و كمیته سوم از كشورهای میزبان كنفرانس (انگلستان ، ایالات متحد آمریكا ، اتحاد شوروی و چین )درخواست به این سوال دادند چندان رسا نیست و مشكلی را كه شورای امنیت با آن روبرو می شد حل نكرده است. بندهای دوم و سوم اعلامیه كشورهای اخیر، با تفكیك مسائل شكلی از مسائل ماهوی ، تحقیق را به دو دلیل مساله ای شكلی به شمار آورده است : یكی از اینكه شورا می تواند به موجب ماده 29 منشور «هر ركن فرعی كه برای انجام وظایفش لازم باشد ، تاسیس نماید» و دیگر اینكه هیچ یك از اعضا ، اعم از دائم و غیر دائم نمی تواند مانع رسیدگی شورا به اختلاف و یا بحرانی شود كه جهان به وجود آمده و توجه شورا، به آن جلب شده است از این پاسخ ظاهراً چنین بر می آید كه هیچ امری نمی تواند مخل انجام شورا شود با این حال از این نكته نباید غافل بود كه مساله تحقیق جنبه ای سیاسی نیز دارد و آن حفظ نقطه تعادلی است كه منشور به آن متكی است و نقطه تعادل چیزی جز توافق اعضای دائم شورای امنیت نیست. به همین جهت، كشورهای میزبان در بند چهارم اعلامیه خود، با در نظر داشتن این واقعیت ، متذكر شده اند كه «چون اقدامات شورای امنیت معمولاً آثار و پی آمدهایی سیاسی به دنبال دارد و ممكن است منجر به بروز وقایعی گردد كه در اثر آن شورا بنا به وظایفی كه دارد ناگزیر از مداخله قهر آمیز شود، اتفاق نظر اعضای دائم در مورد انجام تحقیقات ضروری است» در نتیجه تردیدی نیست كه رای منفی یك عضو دائم هر تحقیقی را غیر ممكن می سازد. بنابراین اگر گفته شده كه ماده 34 حلقه اتصال فصل ششم و فصل هفتم است، بیان كلی همین نظر است تفسیر كشورهای دعوت كننده از ماده 34 بسیار روشن است. اینان معتقد بودند كه با توجه به واكنشهای خطرناك كشورها در مورد انجام تحقیقات ، شورا باید قبل از هر اقدامی به بررسی مقدماتی بپردازد تا اگر صلاح دانست از اختیارات ویژه خود استفاده كند و امر به تحقیق دهد باید این مساله را بررسی كرده اند : « وقتی شورا می خواهد دستور تحقیق دهد باید این مساله را بررسی كند كه آیا تحقیق كه طبعاً مستلزم درخواست اطلاعات و استماع شهود و اعزام كمیسیون های تحقیق و یا اقدامات دیگر است، خود بحران را تشدید نمی نماید؟» به این ترتیب ، تحقیق موضوع ماده 34 منشور معنای آگاهی شورای امنیت از وقایع است.
از این روشورای امنیت در محدوده اختیارات ویژه ای كه برای استقرار صلح و امنیت جهانی دارد می تواند با استفاده از تمام وسایل و عوامل موجود به تحقیق بپردازد و واقعیت اختلافات را روشن نماید. مثلاً شورا می تواند با استناد به ماده 29 ركنی فرعی تاسیس كند كه تحقیقات مورد نظر را به انجام رساند. در مورد اینكه شورا چگونه می تواند اختیارات خود را به یك ركن فرعی تفویض نماید و آن ركن تا چه حد مجاز به استفاده از این اختیارات است ، نظریه های متفاوتی وجود دارد. گروهی معتقدند كه تاسیس « ركن فرعی» امری شكلی است و با «تفویض اختیارات » كه امری ماهوی است تفاوت دارد و از این رو با تاسیس ركن فرعی اختیاراتی شورا به یك ركن فرعی (كمیسیون تحقیق ) باآن اختیارات وسیعی كه نویسندگان ماده 29 برای آن قائل شده اند هماهنگی ندارد، زیرا تفویض هرگونه اختیاری باید قاعدتاً با اجازه همه اعضای دائم باشد؛ چرا كه اگر شورا می خواست خود به كار تحقیق بپردازد نیاز به چنین اجازه ای داشت.
پس از آنجا كه تاسیس ركن (كمیسیون تحقیق ) میتواند از آن اختیاری برخوردار شود كه اجرایش در اصل منوط به اتفاق نظر اعضای دائم شورای امنیت شده است؟
گروهی دیگر معتقدند كه مفهوم ماده 34 منشور نباید در حد ایجاد ركن فرعی ندارد. به عقیده این دسته، هر چند شورا در غالب اوقات برای تحقیق در مورد یك قضیه ركنی فرعی ایجاد كرده است، ولی اتفاق افتاده كه شورا برای همین كار راساً از كشورها استمداد كرده یا از اركان دیگر سازمان خواسته است كه در مورد مساله ای تحقیق نمایند. وانگهی اعطای ماموریت به ركن فرعی در انجام تحقیقات به معنای تفویض اختیارات شورا به آن ركن نیست؛ زیرا اساس كار ركن تحقیق قطعنامه ای است كه شورا در این مورد صادر می كند و به موجب آن حدود صلاحیت ركن فرعی را معین می سازد و در نتیجه اختیاراتی كه ركن مزبور را فقط محدود به مواد آن قطعنامه است. پس به عقیده یك دسته ، تصمیم شورای امنیت برای تحقیق ، تصمیمی است كه شورا مقدمتاً برای اقدامات بعدی خود می گیرد؛ چرا كه شورای امنیت در مقام حافظ صلح و امنیت جهانی اختیار دارد برای تحقیق در مورد هر اختلاف یا بحرانی دست به هر اقدامی كه مقتضی می داند بزند و برای این كار اتفاق نظر تمامی اعضای دائم ضرورت ندارد. اما به عقیده دسته دیگر، اختیارات شورای امنیت برای تحقیق از ماده 34 ناشی میشود و چون این ماده در فصل ششم منشور درج شده است، اعمال آن اختیارات باید اجازه و تصویب كلیه اعضای دائم باشد. اتحاد شوروی و كشورهای اردوگاه شرق از طرفداران جدی نظریه اخیر بوده اند.
به نظر می رسد این دسته از حد متعارف مفهوم ماده 34 فراتر
رفته اند. تردیدی نیست كه تحقیق وسیله ای است لازم كه شورای امنیت را در استقرار صلح و امنیت یاری می دهد . با وجود این نباید ازاین نكته غافل بود كه شورای امنیت این اختیار را از فصل ششم برگرفته است، به این معنی كه تصمیمات شورا در این چهارچوب صورت توصیه نامه ای را دارد كه كشورها ملزم به رعایت آن نیستند. فلسفه ای كه فصل ششم بر آن مبتنی شده این است كه كشورها در انتخاب آیین حل مسالمت آمیز اختلافاتشان مختارند ، نه مجبور . بنابراین دخالت شورای امنیت در این قبیل موارد فقط محدود به این است كه كشورها را در انجام تعهداتشان ترغیب و به آنها توصیه كند كه اختلافاتشان را از راه های مسالمت آمیز حل كنند.
با وجود این برای به اجرا درآوردن ماده 34 دو مشكل وجود دارد : یكی از اینكه ماده 34 اختیارات شورای امنیت را در این زمینه (تحقیق ) به آن صورت مشخص نكرده است كه با استناد به آن شورا بتواند بر خلاف میل كشورهای ذینفع اقدامی نماید؛ دیگر آنكه درج این ماده در فصل ششم آشكار را مبین این است كه شورای امنیت در این زمینه دارای اختیاراتی ویژه است. بنابراین ـ همانطور كه در ابتدا یادآور شدیم ـ با توجه به اینكه این ماده حلقه اتصال فصل ششم و فصل هفتم است، می توان گفت كه چون شورا بر اختلافات نظارت دارد ناگزیر است برای حل و فصل آنها به تحقیقاتی دست بزند ؛ زیرا شورای امنیت نمی تواند تنها به ادعاهای غالباً ضد و نقیض طرفین بسنده نماید. در واقع شورای امنیت با تحقیقی كه انجام میدهد می تواند اختلاف یا بحران را ارزیابی نماید و معین كند تا چه حد صلح جهانی به خطر افتاده است. پس از روشن شدن این مساله شورا می تواند با استناد به مقررات فصل هفتم برای جلوگیری از وخامت اوضاع و احوال تدبیری بیندیشد به رغم مجمل بودن تفسیری كه كشورهای میزبان در كنفرانس سانفرانسیسكو از ماده 34 نمودند و تردیدی كه از این لحاظ همچنان باقی است به نظر می رسد شورای امنیت هنگامی كه در مورد مقتضی بودن یا نبودن تحقیق رای می دهد باید بدون توجه به حق ممتاز اعضای دائم خود تصمیم گیری كند؛ اما وقتی كه می خواهد امر به تحقیق دهد ناگزیر باید نظر موافق كلیه اعضای دائم را جلب نماید.
«تحقیق» از نظر سیاسی اهمیت زیادی دارد و به همین جهت از ابتدای تشكیل سازمان ملل متحد میان ایالات متحد آمریكا و اتحاد شوروی بر سر چگونگی اجرای آن اختلافاتی به وجود آمده و در نتیجه شورا ظرف این چهل و چند سال فقط توانسته است دوبار به استناد به ماده 34 «ركن تحقیق» تاسیس نماید: یكی در مورد اختلافات مرزی یونان و دیگری در مورد اختلافات هند و پاكستان با این حال ، وقتی كه شورای امنیت خواسته رسیدگی به قضیه ای راآغاز كند و یا طرح قطعنامه ای را در این زمینه بررسی نماید، معمولاً به این ماده استناد نموده و هربار هم كه چنین كرده است، منطوق و مفهوم ماده 34 را در نظر گرفته و آن را تجزیه و تحلیل نموده است. از این رو بعضی از صاحبنظران معتقدند كه ماده 34 خود تمهیدی برای مداخله سازمان جهانی است.
به طور كلی آنچه می توان گفت این است كه شورای امنیت در مقام حافظ نظم و امنیت بین المللی باید ابتدا نوع آفتی را كه گریبانگیر جهان شده است معین كند؛ اما از آنجا كه گاه پرداختن به بحران موجب تشدید آن میشود ، این شورا باید قبل از هر چیز با صلاحدید اكثریت اعضای خود ـ دائم و غیر دائم ـ مفید بودن تحقیق را تصویب كند و پس از آن ، در صورتی كه كلیه اعضای دائم موافق بودند امر به تحقیق دهد. بنابراین مناسب بودن یا نبودن تحقیق مساله ای است اساسی كه شورای امنیت باید در اجرای ماده 34 به آن توجه نماید. البته موافقت شورای امنیت در مورد انجام تحقیق نباید به طور انتزاعی در نظر گرفته شود، زیرا عملاً معلوم شده كه اقدامات صلحجویانه شورای امنیت از مداخلات آن متمایز است. برای اینكه شورای امنیت در اقدامات صلحجویانه خود توفیق یابد، طرفین اختلاف باید با آن همكاری نمایند. از این رو شورا باید شایستگی طرفین را برای این همكاری بررسی كند، آنگاه امكاناتی را كه از نظر منطقه ای وجود دارد ارزیابی نماید و سپس این مساله را روشن سازد كه آیا یكی از اعضای دائم در قضیه دخیل است یا خیر؟ بی تردید شدت بحران نیز در این ارزیابی سهم موثری دارد. بنابراین راه حل به مراتب مهمتر از مداخله شورای امنیت در حل اختلاف است و به همین جهت بوده كه دراكثر موارد ، كشورها بیشتر راغب بوده اند كه شورا راه حلی برای مشكل آنها بیندیشد تا اینكه به استناد به ماده 34 به مداخله مستقیم بپردازد علت عدم تمایل به همكاری كشورهای درگیر اختلاف ازابتدای تاسیس سازمان ملل متحد با ماموران تحقیق سازمان این سازمان بوده است كه این كشورها همواره از تعمیم مفهوم ماده 25 منشور به مصوبات شورا در امر تحقیق نگرانی خاصی داشته و مدعی بوده اند كه تصمیمات شورای امنیت در این قبیل موارد ، به لحاظ مقررات فصل ششم منشور، برای آنها الزام آور نبوده و صورت توصیه نامه ای را دارد كه اجرای آن منوط به موافقت صریح كشورهای ذینفع است. از این رو بررسی مناسب بودن انجام تحقیق بیشتر از این جهت مفید می نماید كه در صورت تصویب تحقیق، ممكن است شورای امنیت با اطمینان خاطری كه پیدا می كند، ماهیت اختلاف یا بحران را بهتر مشخص سازد. البته چون كشورها از آثار این تصمیم گیری به خوبی مطلع اند و می دانند كه شورا در این صورت قادر خواهد بود در چهارچوب فصل هفتم و اقداماتی قاطع دست بزند، می كوشند مانع انجام چنین تحقیقاتی شوند. با این حال ، نباید تصور كرد كه شورا برای مداخله خود در حل اختلاف حتماً نیاز به تحقیق دارد. اتفاق افتاده است كه شورا در مواردی ، بی آنكه تحقیقی در كار باشد ، اعلام كرده كه ادامه اختلاف و بحران طبعاً به صورتی است كه برای صلح و امنیت جهان مخاطره انگیز می باشد و به این ترتیب به اقداماتی دست زده است.
اعلام نظر قطعی شورای امنیت و مفاهیم مندرج در ماده 39
الف . كلیات
پس از آنكه شورای امنیت از وجود اختلاف یا بحران مطمئن شد و ماهیت آن را روشن نمود، باید قطعنامه ای در این زمینه صادر كند و بنا به مورد ، طرفین را دعوت به خویشتن داری نماید و یا اینكه اصولاً اقداماتی قهری مقرر دارد.
شورای امنیت ، در غالب موارد ، حكم خود را مستند به ماده معینی ازمنشور نمی كند ؛ یعنی در مقدمة قطعنامه و یا در متن آن به این نكته تصریح نمی نماید كه اختلاف یا بحران مورد نظر مصداق كدامین مفهوم مندرج در ماده 39 است ؛ از این رو حكم خود را در چهارچوب فصل هفتم صادر می كند. علت این است كه اعضای شورای امنیت همیشه بر سر تعیین نوع اختلاف اتفاق نظر ندارند. بنابراین شورا راه حل را عملاً در این یافته است.كه به طور ضمنی به پدیدار شدن اختلافی در جهان اشاره كند كه به هر صورت مصداق یكی از سه نوع مفهوم مندرج در ماده 39 است با یان حال شورای امنیت به مناسبت قضیه رودزیای جنوبی در قطعنامه 232 ـ 16 دسامبر 1966 صریحاً به ماده 39 اشاره كرده و اعلام داشته است كه بحران فعلی رودزیای جنوبی « صلح و امنیت بین المللی را به مخاطره افكنده است» پیش از این قطعنامه 54-15 ژوئیه 1948 شورای امنیت در مورد قضیه فلسطین نیز یاد آور شده بود كه « بحران فلسطین در چهارچوب ماده 39 صلح جهانی را به خطر انداخته است» و این نخستین باری بود كه شورای امنیت آشكارا به این ماده اشاره می كرد. در قضیه جنگ ایران و عراق هم قطعنامه 598 ـ 20 ژوئیه 1987 كه برای نخستین بار همه اعضای شورای امنیت ـ اعم از دائم و غیر دائم ـ به آن رای مثبت داده اند ، با استناد به ماده 39 ، جنگ بین دو كشور را خطری برای صلح جهان قلمداد كرده است در موارد دیگر شورای امنیت ، بی آنكه صریحاً به ماده 39 اشاره كرده باشد ، با تاكید بر اینكه بحران یا اختلاف موجود ، صلح را به خطر انداخته یا آن را نقض نموده و یا عمل تجاوزكارانه ای صورت گرفته است، به طور ضمنی به ماده 39 استناد كرده است.در مواردی هم كه شورای امنیت صریحاً و به طور كلی به مقررات فصل هفتم منشور استناد نموده است، به یادآوری قطعنامه هایی اكتفا كرده ضمن آنها صراحتاً به ماده 39 اشاره شده است.
در قطعنامه های دیگر ، شورای امنیت ، بی آنكه خواسته باشد با استناد به مفاد ماده 39 تدابیری اتخاذ كند ، تصمیماتی گرفته است كه جنبه الزام آور دارد و این در مواردی بوده كه شورای امنیت از طرفین متخاصم خواسته است كه به عملیات نظامی خاتمه دهند و نیروهای نظامی خویش را به پشت مرزهای شناخته شده بین المللی باز گردانند.
از منطوق این قبیل قطعنامه ها چنین بر می آید كه تصمیمات شورای امنیت در این گونه موارد الزام آور است با این حال ، سئوالی پیش می آید و آن این است كه آیا شورای امنیت می تواند بی آنكه به مفاد ماده 39 عمل كند، با استناد ضمنی به فصل هفتم (ماده 40 ) تصمیمات الزام آور اتخاذ نماید؟ به این پرسش ، پاسخ روشنی داده نشده است ، ولی با توجه به این كه شورای امنیت در استقرار نظم و صلح جهانی وظیفه ای كلی بر عهده دارد، میتوان نتیجه گیری كرد كه تصمیماتش در این قبیل مواد الزام آور است،
به این معنی كه كشورهای عضو سازمان ملل ملزم اند مفاد آن را رعایت نمایند؛ زیرا این كشور با تصویب ماده 25 منشور كه مقررات آن عمومیت دارد، متعهد شده اند تصمیمات شورای امنیت را گردن نهند. بنابراین تصمیمات شورای امنیت« چه در چهارچوب ماده 24 و چه در چهارچوب اختیارات ویژه ای كه دارد، الزام آور است» به عبارت دیگر ماده 25 اصل كلی الزام آور بودن تصمیمات شورا را بنیاد می نهدد و مواد 48 و 49 معین می دارد كه اعضای سازمان به چه صورتی باید تصمیمات شورا را كه در چهارچوب فصل هفتم اتخاذ شده است، اجرا نمایند؛ پس كشورهای عضو سازمان ، به موجب مواد یاد شده ، همگی و یا بعضی از آنها موظف به اجرای تصمیمات شورای امنیت هستند و باید دراین زمینه راه با یكدیگر تشریك مساعی نمایند. در نتیجه می توان گفت كه ماده 25 به وجود آورده و مواد 48 و 49 صورتهای مختلف اجرای تصمیمات شورا را نمایانده است . بنابراین مواد مذكور با اینكه از لحاظ محتوا با یكدیگر فرق دارند: مكمل هم هستند در این صورت لزومی ندارد شورای امنیت برای تصویب قطعنامه ای كه در چهارچوب اختیاراتش اتخاذ نموده است به طور صریح یا ضمنی به ماده 39 اشاره كند. وانگهی اگر شورا به طور ضمنی به ماده 39 استناد كند، دیگر لزومی ندارد كه نوع اختلاف را دقیقاً روشن نماید؛ زیرا ممكن است اعضای شورای امنیت كه برای تبیین اختلاف، نظری یكسان ندارند، بپذیرند كه اختلاف باید در چهارچوب ماده 39 حل و فصل گردد. پس برای اینكه صلح بهتر تضمین شود، بهترین راه حل ممكن این است كه ماده 39 با انعطاف بیشتری تفسیر گردد، هر چند كه یان تفسیر با منطوق صریح مواد منشور مباینت داشته باشد.
ب . انطباق عناصر اساسی موارد عینی
بر مفاهیم انتزاعی مندرج در ماده 39
از آنجا كه نویسندگان منشور درمذاكرات مقدماتی خود به حدود مفاهیم « به مخاطره افتادن صلح» ، «نقض صلح » و «اعمال تجاوزكارانه »اشاره نكرده اند و شورای امنیت هم در این زمینه رویه ای ثابت نداشته است، انطباق عناصر اساسی موارد عینی بر این مفاهیم دشوار می نماید .
ماده 39 ، به طور كلی یاد آور اصل پانزدهم میثاق جامعه ملل است، با این تفاوت كه به جای مفاهیم اخیر، میثاق فقط از مفهوم «جنگ» استفاده كرده بود نویسندگان منشور برای اینكه دست سازمان ملل را در حل كلیه اختلافات بین المللی باز بگذارند، این بار استعمال كلمه «جنگ» كه حدی معین دارد ، احتراز نمودند.
تعیین حدود مفاهیم مذكور در ماده 39 از نظر سیاسی اهمیت زیادی دارد ، زیرا بر اساس همین حدود است كه شورای امنیت می تواند اقدامات خود را توجیه كند.
منشور از این مفاهیم تعریفی به عمل نیاورده است با این حال با تحلیل قطعنامه های شورای امنیت در این زمینه می توان خطوط اصلی این مفاهیم را روشن نمود.
بخش اول
به مخاطره افتادن صلح
بند اول :
حدود به مخاطره افتادن صلح
به مخاطره افتادن صلح حدی بس وسیع دارد. صلح بین المللی ممكن است در اثر عوامل مختلفی به مخاطره بیفتد ؛ زیرا به همان اندازه كه اختلاف میان دو یا چند كشور برای صلح بین المللی زیان آور است ،بحرانهای داخلی كشور نیز عاملی موثر به خطر انداختن امنیت جهانی است به شمار میرود.
به نظر می رسد كه علت استفاده نویسندگان منشور از این مفهوم بسط صلاحیت شورای امنیت بوده است، چنانچه در این قبیل موارد شورای امنیت می تواند با استناد به ماده 39 در امور داخلی كشورها نیز به مداخله بپردازد: همانگونه كه در بسیاری از موارد هم ممكن است با در نظر گرفتن اوضاع و احوال سیاسی جهان، بحرانهای داخلی را مخاطره انگیز تلقی ننماید. البته شورای امنیت ، بجز در چند مورد ، در موارد دیگر از استعمال این مفهوم در قطعنامه های خود جداً احتراز كرده و با به كار بردن اصطلاحات مشابه ، خود را از قید مقررات فصل هفتم و پی آمدهای آن خلاصی بخشیده است. در مواردی هم كه مجمع عمومی با تصویب قطعنامه ای از شورا درخواست كرده است تصمیماتی در چهارچوب فصل هفتم در قبال كشورهای ناقض اصول عمومی حقوق بین الملل اتخاذ نماید، پاسخ مثبتی از شورا دریافت نكرده است.فی المثل مجمع عمومی در 18 دسامبر 1962 از شورای امنیت درخواست كرد كه در قبال سیاست استعمارگرانه پرتغال در آنگولا و موزامبیك موضعی قاطع اتخاذ نماید و با تایید اینكه سیاست استعماری پرتغال صلح و امنیت بین المللی را جداً به مخاطره افكنده است، تدابیری ( در چهارچوب فصل هفتم ) اتخاذ كند. شورا در پاسخ به این درخواست ، قطعنامه ای صادر كرد؛ اما به جای اینكه از عبارت« به خطر انداخته » استفاده كند به پیشنهاد یكی از اعضا عبارت «جدا مختل نموده » را برگزید. تردیدی نیست كه قصد شورای امنیت از انتخاب این عبارت، خروج از فصل هفتم و داخل شدن در فصل ششم منشور بوده است . به عبارت دیگر ، شورای امنیت با تغییر عبارت مذكور به هیچ روی بر آن نبود تا به كاری تفننی دست بزند بلكه بیشتر راغب بود كه در آن اوضاع و احوال سیاسی ، میانجی باشد تا عامل اجرای نظم. در موارد دیگر بازشورای امنیت به جای استفاده از عبارت «به مخاطره افتادن صلح» از عبارات دیگر مثل «خطری كه بالقوه صلح را تهدید می نماید » یا «خطری كه در نهان صلح را تهدید می كند» استفاده كرده است، چنانچه در قضیه آفریقای جنوبی، شورای امنیت با تصویب قطعنامه هایی در سالهای 1963 و 1964 ، ابتدا از كشورهای جهان درخواست نمود كه این كشور را از نظر تسلیحاتی تحریم كنند؛ اما در 15 ژوئیه 1970 پس از آنكه چهل كشور آفریقایی عضو سازمان ملل از شورا رسماً درخواست كردند برای رسیدگی به مساله تبعیض نژادی در آفریقای جنوبی تشكیل جلسه دهد، در 23 ژوئیه 1970 قطعنامه ای به تصویب رساند كه در آن ، ضمن تاكید بر قطعنامه های پیشین خود، از نقض مقررات مربوطه به تحریم تسلیحاتی توسط چند كشور اظهار تاسف كرد و درخواست نمود كه كشورها از ارسال اسلحه به این كشور خودداری ورزند. شورای امنیت در بند هفتم مقدمه این قطعنامه سیاست تبعیض نژادی را «خطری بالقوه برای صلح و امنیت بین المللی » اعلام كرده است.
تعریف دوم :
تعریف «تهدید بر صلح » ( به خاطر افتادن صلح)
اصولاً تهدید بر صلح مساله ای موضوعی است و نمی تواند موجد همان آثاری باشد كه مساله ای حكمی به وجود می آورد. از این گذشته ، بررسی «تهدید» از نظرحقوقی زمانی ممكن است كه بتوان ماهیت آن را توجه به واقعه ای عینی روشن ساخت و این امر محقق می شود كه مرجع صلاحیتدار یعنی شورای امنیت، پس از بررسی اختلاف یا بحران، عناصر مادی و معنوی تهدید را معین نماید.
بعضی از حقوق دانان از «تهدید بر صلح» تعریفی نظری به عمل آورده اند و دسته دیگر اعتقاد داشته اند كه «تهدید بر صلح» در مواقعی كه سازمان ملل به آن استناد كرده متضمن مفهومی معین نبوده است، چرا كه منشور حد آن مشخص نكرده است. با این حال ، نباید فراموش كرد وقتی كه شورای امنیت در قطعنامه ای از فعلیت یافتن «تهدید» گفتگو می كند، غایتی دارد و آن گذر از فصل ششم به فصل هفتم و اتخاذ تدابیری جدی برای از میان بردن تهدید است ؛ زیرا منشور ، بی آنكه از «تهدید بر صلح» تعریفی به عمل آورده باشد و یا اینكه اصولاً طریقه حصول چنین مفهومی را نشان دهد، به شورا ماموریت داده است تا وقوع تهدید را به هر صورت كه صلاح می داند اعلام نماید وشورا هم از این اختیارات حداكثر استفاده را كرده و در مواقعی كه وقوع تهدید را محقق دانسته صراحتاً آن ا اعلام كرده است. بنابراین می توان گفت كه «تهدید بر صلح» در چارچوب ماده 39 یعنی « آن وضعیتی كه به طور موثر صلح را به خطر می اندازد» در این صورت ، آن بحرانی كه برای صلح مخاطره آمیز است، دو خصیصه دارد: یكی اینكه انفجار آمیز است و دیگری نتیجه نقض تعهدی بین المللی است.
الف . شورای انفجار آمیز
وضعیت انفجار آمیز مساله ای موضوعی است و به همین دلیل تعیین حدود آن دشوار به نظر می رسد با این حال ، آنچه اهمیت دارد میزان تاثیر این وضعیت در ایجاد اختلاف یا بحران بین المللی است بدیهی است در این مورد نظر اعضای دائم همیشه یكسان نیست.
به طور كلی، بحران بر اثر عوامل مختلفی به سر حد انفجار میرسد و اسباب و عواملی كه به بحران دامن می زند، بنا به مورد ، یا ریشه ای بین المللی دارد و ریشه ای داخلی .
انفجار وقتی ریشه ای بین المللی دارد كه كشور بحران ساز رفتاری تجازوكارانه و تحریك آمیز در پیش گیرد و همسایگانش را مرعوب سازد، یا اینكه فضای روابط بین الملل را چندان مسموم نماید كه كوچكترین برخورد به بزرگترین فاجعه، یعنی جنگ ، منجر شود.
اما انفجار وقتی ریشه در بحرانهای داخلی دارد كه سیاست داخلی یكی از كشورها برای كشورهای دیگر عضو جامعه بین المللی تحمیل ناپذیر شود و این در وقتی است كه آن كشور موازین مسلم حقوقی را نقض نماید.
فی المثل ، كشورهای آفریقایی همواره سیاست كشور یا سرزمینهایی را كه زیر سلطه اقلیتی سفید پوست بوده است، مورد نكوهش قرارداده و بكرات اعمال آن سیاست ها را خطر جدی برای صلح و امنیت جهانی قلمداد كرده اند. در این قبیل موارد ، صرف نظر از بحران ، آنچه مولد انفجار به شمار آمده صرف وجود چنین دولتهایی بوده است كه با اعمال سیاستهایی ددمنشانه موازین ابتدایی حقوق انسانی را نقض كرده اند. بنابراین شخصیت فاعل و نوع فعل ، هر كدام به نحوی ، در ایجاد وضعیت انفجار آمیز دخیل بوده است. به عبارت دیگر، وقتی دولتی كه از لحاظ كشورهای دیگر مشروعیت حقوقی ندارد، اعمالی مرتكب میشود كه با موازین حقوقی مباینت دارد، برای كشورهای دیگر وضعیتی تحمل ناپذیر ایجاد میكند كه نتیجه اش چیزی جز انفجار و فروپاشی روابط بین الملل نمی تواند باشد. با این همه، نمی توان گفت كه در چه موقعی بحران به سر حد انفجار می رسد و صلح بین المللی به مخاطره می افتد.در این قبیل موارد شورای امنیت در تشخیص وضعیت قاطع است، هر چند آن وضعیت داخلی به بحرانی بین المللی منجر نشود؛ به این معنی كه مصالح و منافع سیاسی قدرتهای بزرگ در این ارزیابی سهمی موثر دارد. بسا بحران داخلی كه انفجار آمیز تلقی شده ولی به هیچ روی صلح بین المللی را تهدید نمی كرده است.
در این زمینه گاه شورای امنیت با مجمع عمومی اختلاف نظر عمیق داشته است : از 1960 به این سو، مجمع عمومی همواره كوشیده است شورای امنیت را در جهت تصویب اقدامات تنبیهی در قبال كشورهایی ترغیب كند كه با «حق مردم در تعیین سرنوشتشان » مخالفت ورزیده و یا سیاست تبعیض نژادی را پیشه كرده اند. مجمع عمومی حتی پا را فراتر گذاشته و گاه برای تنبیه این كشورها تدابیری نیز اندیشیده و به شورا پیشنهاد كرده است كه آن را تصویب نماید. در پاره ای از این موارد، بحرانها اساساً ریشه ای داخلی داشته و به هیچ وجه صلح بین المللی را مختل نمی كرده است؛ منتها برای اینكه شورا در چارچوب ماده 39 به انجام اقدامی ترغیب شود، مجمع این بحرانها را بین المللی توصیف كرده است با این وصف ، شورا به اقتضای اوضاع و احوال سیاسی جهان، پیوسته با احتیاط گام برداشته و بجز در دو مورد خاص، در سایر موارد، تصمیمی بر اساس ماده 39 اتخاذ ننموده است. به همین جهت ، شورای امنیت بارها اعلام داشته وقتی بحرانی بین المللی است كه خطری بالفعل برای صلح بین المللی باشد؛ نتیجتاً زمانی بحرانی را در چارچوب فصل هفتم رسیدگی می كند كه چنین شرایطی حاصل شده باشد.
1 . فعلیت داشتن تهدید
بالفعل بودن تهدید یا بالقوه بودن آن، مساله ای است كه چندین و چند بار در شورای امنیت مطرح شده است. در قضیه اسپانیا ،لهستان از شورای امنتیت درخواست نمود بحران اسپانیا را كه موجب بروز اختلاف میان كشورها و ایجاد خطر برای صلح و امنیت جهانی شده بود، مورد رسیدگی قرار دهد. لهستان در شكوائیه خود صریحاً به اختلاف بین كشورها و سپس به مساله بروز خطر برای صلح و امنیت جهانی پرداخته بود، اما بی آنكه به ماده 39 اشاره كند، مواد 34 و 35 منشور را مستند كارخود قرار داده بود. در جلسات رسیدگی شورای امنیت، لهستان از حد مضامین شكوائیه خود فراتر نرفت ؛ منتها در طرح قطعنامه ای كه به شورا ارائه نمود ضمن اینكه رژیم فرانكور را عامل بروز اختلاف میان كشورها و خطری جدی برای صلح و امنیت جهان اعلام كرد، با یادآوری اختیارات شورای امنیت، از كشورها درخواست نمود كه دولت اسپانیا را در چهارچوب مواد 39 و 41 منشور مجازات كنند. اتحاد شوروی و چند كشور دیگر نیز در جلسات شورا كوشیدند تا با اثبات فعلیت داشتن تهدید ، میان مقدمه قطعنامه و متن آن نوعی هماهنگی ایجاد كنند تا به مخالفان خوداین مطلب را تفهیم نمایند كه بحران اسپانیا تهدیدی بالقوه برای صلح جهان به شمار نمی آید. اینان معتقد بودند كه به مخاطره افتادن صلح مفهومی وسیع دارد و بدان معنی نیست كه كشوری به طور موثر از قوای نظامی استفاده كند. استدلال اتحاد شوروی و كشورهای موافق وی این بود كه هدف نویسندگان منشور از درج مفهوم «نقض صلح» اختلاط، مفاهیم «تهدید صلح» و «نقض صلح » نبوده است؛ بنابراین اگر تعهد آنقدر موثر باشد كه بتوان نتیجه آن را كه همانا نقض صلح است پیش بینی كرد، استناد به مقررات فصل هفتم برای از میان بردن علت ، یعنی تهدید ضروری است.
البته نظر شوروی و آن چند كشور به تصویب شورای امنیت نرسید و شورا بر مبنای گزارش كمیته فرعی مامور رسیدگی به قضیه اسپانیا اعلام كرد كه رژیم فرانكو خطری واقعی برای صلح جهان به شمار نمی رود بلكه تهدیدی بالقوه برای آن است. آنگاه شورا به مجمع توصیه نمود قطعنامه ای تصویب كند و ضمن آن از كشورهای بخواهد كه در صورت برچیده نشدن رژیم فرانكو، روابط سیاسی خود را اسپانیا قطع كنند. به این ترتیب ، شورای امنیت قضیه اخیر را بحرانی تلقی كرد كه ادامه آن بالقوه برای صلح و امنیت بین المللی مخاطره آمیز است مجمع عمومی هم در قطعنامه (1) 39 خود درخواست شورای امنیت را دقیقاً اجابت نمود و بحران اسپانیا را تهدیدی بالقوه برای صلح بین المللی قلمداد كرد.
تهدید بالقوه اصولاً در منشور محملی ندارد و به نظر می رسد كه با روح كلی منشور هم در تضاد است؛ زیرا تهدید یا وجود دارد یا ندارد ، بنابراین تهدید بالقوه فاقد مفهوم صحیح است. آنچه بالقوه است موضوع تهدید است كه اگر وجود داشته باشد، تهدید محقق است و اگر محتمل باشد و بتوان با در نظر گرفتن اوضاع و احوال آن را پیش بینی كرد، تهدید محتمل است . ماده 34 بر اساس مفهوم محتمل و ماده 39 براساس مفهوم تهدید محقق به وجود آمده است. از این رو به لحاظ همین احتمال یا تحقق است كه می توان مرز میان فصل ششم و فصل هفتم را مشخص كرد.
بند 2 از ماده 37 منشور هم، به رغم منطوقی كه دارد، مبین مفهوم تهدید محتمل است. نتیجه اینكه « با این معیار به راحتی می توان دامنه تهدید مندرج در ماده 39 را محدود كرد» اقدامات شورای امنیت در قبال قضیه رودزیای جنوبی موید این نظر است : شورای امنیت ابتدا در قطعنامه 1965 خود تداوم بحران در رودزیا را برای صلح و امنیت جهانی مخاطره انگیز اعلام كرد(فصل ششم ) ؛ آنگاه در 16 دسامبر 1966 پس از آنكه حكومت اقلیت سفید پوست مهاجر به طور یكجا استفلال خود را اعلام نمود، به درخواست انگلستان بحران رودزیای جنوبی را خطری جدی برای صلح و امنیت جهان دانست و برای نخستین بار مجازاتهایی برای این حكومت در نظر گرفت (فصل هفتم ) و این خود نشان می دهد كه تا چه میزان شورای امنیت در استفاده از مقررات فصل هفتم محتاط بوده است.
در مورد افریقای جنوبی هم شورای امنیت، سرانجام پس از مدتها تردید، در 4 نوامبر 1977 طی قطعنامه ای ، با اعلام اینكه «تجهیز آفریقای جنوبی به سلاحهای نظامی و سازو برگ جنگی تهدیدی برای صلح و امنیت جهانی به شمار می آید» مجازاتهایی برای این كشور پیش بینی نمود.
هدف از وضع مقررات تنبیهی در دو قضیه یاد شده، در واقع ، ساقط كردن حكومت هایی بوده كه وجودشان برای صلح و امنیت جهانی تهدیدی جدی به شمارمی آمده است.
البته مجمع عمومی هم با استفاده از اختیارات خود ، در قبال قضیه نامیبیا (آفریقای جنو غربی) در 9 دسامبر 1982 قطعنامه ای به تصویب رساند و سیاست تبعیض نژادی (آپارتاید) را جنایتی ضد بشری اعلام كرد. در این قطعنامه ، رژیم آفریقای جنوبی از حیث اینكه صلح و امنیت بین المللی را در معرض خطر قرار داده محكوم شده است. ضمناً مجمع عمومی از شورای امنیت خواسته بود كه آفریقای جنوبی را در چهارچوب مقررات فصل هفتم شدیداً مجازات نماید.
در این قضایا شورای امنیت و مجمع عمومی ، با اعتبار دادن به اصل «مشروعیت » و قرار دادن آن در كنار مفهوم «نظم عمومی بین المللی » مفهوم بدیعی را در حوزة روابط بین الملل احیاء كرده اند تا سازمان ملل متحد و بویژه ركن اجرایی آن ، یعنی شورای امنیت ، بتواند با استناد به آن ، نظم و امنیت را در پهنه گیتی مستقر سازد. این مفهوم را در بند (ب) بررسی خواهیم كرد.
2 . استمرار و تداوم تهدید
بحرانی كه شورای امنیت با استفاده از مقررات فصل هفتم (ماده
39) در پی از میان بردن آن است، نتیجه تهدیدی است كه پس از سپری شدن مدت زمانی معقول ، موضوع آن فعلیت پیدا كرده است به عبارت دیگر ، شورای امنیت در مقابله با بحران ابتدا اعلام خطر میكند و بعداً كه موضوع خطر محقق شد، چاره اندیشی مینماید و در چهارچوب فصل هفتم به طور قاطع در دفع خطر می كوشد. رویه ای كه شورای امنیت در این زمینه پیش گرفته و قطعنامه های خود را بر مبنای آن صادر كرده است، مبین این امر است كه اگر شورای امنیت دوام را خطری احتمالی برای صلح اعلام كند، خواسته است كه در چهارچوب فصل ششم (بند 2 از ماده 37 ) اقدام نماید؛ ولی اگر در قطعنامه ای اعلام كرد كه دوام بحران، صلح و امنیت را به خطر انداخته است ، محققاً به ماده 39 استناد نموده و قصدش استفاده از مقررات فصل هفتم است شورای امنیت در این قبیل موارد معمولاً به قطعنامه هایی اشاره می كند كه پیش از صادر كرده و ضمن آنها احتمالی را هشدار داده است. مثلاً در قضیه رودزیا ، اعلان استقلال یكجانبه حكومت مهاجران سفید پوست را ابتدا خطری احتمالی تلقی نمود و پس از گذشت زمانی چند، آن را خطری جدی برای صلح و امنیت جهان اعلام كرد.
به طور خلاصه می توان گفت كه شورای امنیت هیچگاه بی درنگ وجود بحران را، هر چند انفجار آمیز باشد، خطری جدی برای صلح و امنیت جهان به شمار نمی آورد؛ اندكی تامل می كند، آنگاه قطعنامه نهایی خود را براساس ماده 39 به تصویب می رساند بنابراین دوام و استمرار بحران عملاً در استناد به ماده 39 تاثیر بسزایی دارد.
ب . وضعیت غیر مشروع
به موجب ماده 39 منشور، شورا باید ابتدا محقق بودن تهدید را معین بدارد، آنگاه بر این اساس تصمیم گیری كند. بنابراین شرایط تنبیه تهدید كننده صلح « عمل » دولت مورد نظر نیست بلكه «قطعنامه» ای است كه شورای امنیت به صدور آن مبادرت ورزیده است. به تعبیر دیگر ، شرط «تنبیه»وجود داشتن آن خطری است كه صلح را تهدید میكند و نه اعمال دولت خاطی؛ زیرا منشور معین نكرده كه چه اعمالی تهدید كننده صلح اس. به عبارت دیگر «تهدید بر صلح» منوط به توسل زور یا تهدید به اعمال آن نیست و الزاماً از رفتار كشورها در روابط بین الملل نیز ناشی نمی شود. بنابراین «تهدید بر صلح» صرف نظر از تعهدات مندرج در بند 4 از ماده 2 كه به موجب آن كلیه اعضای سازمان ملل متحد شده اند از تهدید به زور یا اعمال آن بر ضد تمامت ارضی یا استقلال سیاسی كشورها خودداری ورزند، با آن وقایعی مشخص میشود كه انفجار آمیز بوده، فعلیت و استمرار داشته باشد. به دیگر سخن، «تهدید بر صلح» به صورتی كه در ماده 39 درج شده است، وضعیتی عینی است كه رسیدگی به آن در صلاحیت شورای امنیت است. به موجب این ماده ، شورای امنیت موظف است به هر صورت كه مقتضی می داند در محدوده اختیاراتی كه دارد با وضعیت تهدید آمیز مقابله در بوته اجمال بماند و بدان توجهی نشود. حال آنكه چنین نیست ، یعنی نباید پنداشت كه چون منشور اصولاً«تهدید بر صلح » را غیر مشروع قلمداد نكرده این مفهوم فاقد هر گونه عنصر حقوقی است. البته درست است كه « عدم مشروعیت » به مخاطره انداختن صلح در منشور صراحت ندارد. با این حال نمی توان گفت كه مفهوم اخیر فاقد عنصری حقوقی است بر عكس عدم مشروعیت یكی از عناصر اساسی تهدیدی است كه در به خطر انداختن صلح موثر بوده است. به همین جهت، در همه قطعنامه هایی كه در این زمینه به تصویب رسیده اند ، به طور صریح یا ضمنی به این عنصر اشاره شده است. عدم مشروعیت وضعیت موجد تهدید از تبیین حقوقی وقایعی استنباط می شود كه بنا به مورد ، جنایتی ضد بشری « سست عهدی كشور نماینده »، «وضعیت عینی ناقض مقررات حقوق بین الملل » و یا «زیر پا گذاشتن حق استقلال یا حق مردم در تعیین سرنوشت خود »قلمداد شده است . از این جهت، بی آنكه مساله ضمانت اجرای مقررات حقوق بین الملل مطرح باشد ، به یقین می توان گفت كه نقض اصول و قواعد حقوق بین الملل ، عنصر حقوقی تهدید صلح به شمار می آید. به همین علت ، سازمان ملل متحد هر بار كه وضعیتی را برای صلح مخاطره آمیز اعلام كرده عدم مشروعیت عوامل موجد آن را نیز یادآور شده است.
نقض صلح
نقض صلح اصولاً مفهومی مضاعف دارد، زیرا هم عمل ناقض صلح ر در بر می گیرد و هم وضعیت ناشی از آن را این خصیصه موجب شده است كه در تعیین حدود این مفهوم تردیدی عمیق به وجود آید و سازمان ملل در اجرای وظایفش با مشكلاتی جدی روبر شود ؛ زیرا معلوم نیست كه باید با اعمال خلاف مقابله شود یا با وضعیت نابهنجاری كه كشور خاطی به وجود آورده است.
بعضی از صاحبنظران معتقدند كه «نقض صلح » با «تجاوز » تفاوت چندانی ندارد و سازمان ملل به همان اندازه كه اختیار دارد بحران را از میان بردارد مجاز است كه با عامل به وجود آورنده آن یعنی كشور خاطی مبارزه نماید البته در این زمینه تا به حال رویه ای به وجود نیامده و هر بار كه شورای امنیت به این مفهوم اشاره كرده است دقیقاً مشخص نبوده كه اقداماتش در چه جهت به جریان خواهد افتاد ؛ به این معنی كه آیا قصدش از میان بردن بحران است و یا مبارزه با كشور بحران ساز؟
در قضیه اندونزی نماینده استرالیا در شورای امنیت در طرح قطعنامه ای كه تهیه كرده بود ، اعلام نمود كه «نقض صلح در كلیه آن مواردی مصداق دارد كه مخاصمه ای به وجود آمده باشد؛ صرف نظر از اینكه كدام كشور متجاوز است وآغاز كننده تجاوز چه كشوری بوده است تنها كافی است كه موازین صلح نقض شده باشد»
«نقض صلح» كه در ماده 39 منشور برای خود در مفهومی خاص به كار رفته در بند 1 منشور مفهومی عام پیدا كرده است ؛ زیرا در این ماده به صورتی به «سایر اعمال ناقض صلح » اشاره شده است كه به تعبیری می توان جنگ و تجاوز را از جمله موارد خاص آن قلمداد نمود. به همین جهت ، هانس كلسن صاحبنظران اتریشی با تفسیر موسعی كه از این مفهوم به عمل آورده، تخلف از كلیه تعهدات بین المللی را «نقض صلح » دانسته است.
با این همه به رغم انعطافی كه این مفهوم دارد، شورای امنیت و مجمع عمومی در قطعنامه های خود به ندرت از «نقض صلح » سخن به میان آورده اند . از جمله این موارد نادر قضیه كره است در این قضیه شورای امنیت در غیبت اتحاد جماهیر شوروی با تصویب قطعنامه ای (25 ژوئن 1950 ) حمله كره شمالی را به كره جنوبی ناقض صلح بین المللی اعلام كرد و در قطعنامه دیگری (27 ژوئن 1950) از كشورهای عضو سازمان ملل متحد درخواست نمود كه دولت كره جنوبی را در عقب راندن نیروهای مهاجم یاری دهند در 7 ژوئیه 1950 شورای امنیت از كلیه اعضای سازمان كه در اجرای قطعنامه 27 ژوئن به كره جنوبی نیرو اعزام كرده بودند درخواست نمود كه نیروهای انتظامی خود را تحت فرماندهی واحدهای نظامی ایالات متحد قرار دهند . در 6 نوامبر 1950 فرماندهی نیروهای انگلستان ملل متحد در كره ، شورای امنیت را در جریان مداخله نظامی چین كمونیست قرار داد و این درست موقعی بود كه نماینده شوروی با بازگشت بخود به شورای امنیت ، قدرت تصمیم گیری را از این شورا سلب كرده بود. به این علت ، به پیشنهاد انگلستان در 31 ژانویه 1951 شورای حذف نماید، منظور انگلستان از این پیشنهاد آن بود كه دست مجمع عمومی در این زمینه باز شود، زیرا مجمع عمومی در 3 نوامبر 1950 قطعنامه ای به تصویب رسانده بود كه با استناد به آن می توانست مساله كره را مورد رسیدگی قرار دهد و اقداماتی جهت تامین صلح و امنیت جهانی توصیه كند. مجمع عمومی در اول فوریه 1951 پس از آنكه پاسخ چین كمونیست را در مورد آتش بس مورد رسیدگی قرار داده ، طی قعطنامه ای اعلام كرد كه دولت چین كمونیست مرتكب تجاوز شده است.
در قضیه جزایر مالویناس (فالكلند) شورای امنیت به لحاظ اوضاع و احوال سیاسی جهان ، به سرعت اقدام نمود، بطوریكه در 3 آویل 1982 قطعنامه ای تصویب كرد كه در آن بعد از اظهار تاسف عمیق از حمله 2 آوریل 1982 نیروهای نظامی آرژانتین به مالویناس ، رسماً اعلام نمود كه در این بخش از جهان ، صلح نقض شده است شورای امنیت در این قطعنامه از دولت آرژانتین درخواست كرده بود كه هر چه زودتر نیروهای نظامی خود را از این جزایر خارج كند.
در قضیه جنگ ایران و عراق با اینكه تجاوز نیروهای نظامی عراق به خاك ایران كاملاً مشهود بود، بعد از گذشت چند سال از این جنگ تجاوزكارانه ، شورای امنیت در قطعنامه 598، 20 ژوئیه ی1978 خود، بی آنكه به آغازگر« تجاوز » اشاره ای كند، نفس اختلاف میان ایران و عراق را نقض صلح اعلام كرده است.
با بررسی این قضایا آشكارا دیده می شود كه شورای امنیت با آنكه تجاوز نظامی از هر جهت محقق بوده است، عملاً از استناد به مفهوم تجاوز خودداری كرده است. بعضی از صاحبنظران معتقدند در این قبیل موارد ، برای آنكه بشود از نظر سیاسی چاره ای برای مشكلات بین المللی اندیشید، شورا تجاهل می نماید، مگر اینكه اعضای شورای امنیت كه همیشه بر سر تفسیر موارد عینی با هم اختلاف نظر دارند، راه سیاسی برای قضیه بیابند.
با همه این احوال آنچه به طور كلی می توان از ماده 39 دریافت این است كه مداخله شورای امنیت در چهارچوب ماده 39 فقط در سه صورت امكان پذیر است : یكی اینكه تهدید به جنگ صورت گرفته باشد ، دیگر آنكه كار از تهدید گذشته ولی به جنگ منجر نشده باشد و سوم آنكه جنگ به وقوع پیوسته و تجاوز علنی شده باشد.
بخش سوم
تجاوز
ارزیابی شورای امنیت از مفهوم تجاوز و نهایتاً تعریف آن از اهمیت سیاسی بسیاری برخوردار است؛ زیرا همان طور كه یاد آورد شدیم تفسیر شورا از مفاهیم مندرج در ماده 39 ، خاصه مفهوم تجاوز ، اساس مداخلاتی است كه شورا به موجب مقررات منشور قادر به انجام آن است.
بند اول
خودداری منشور از تعریف صریح تجاوز
منشور ملل متحد همانند میثاق جامعه ملل ، به این علت از تعریف صریح تجاوز خودداری كرده است كه ارگانهای صالح بتوانند، به لحاظ اوضاع و احوال خاص در هرمورد به تبیین آن بپردازد . البته بر دوام بودن این فكر اتفاقی نبود، بلكه از تاملی سیاسی ناشی میشد؛ زیرا به رغم نویسندگان منشور، ماهیت تجاوز فقط در صورت رویارویی با واقعیتی عینی آشكار می گردید . اینان عقیده داشتند كه عناصر پراكنده ای از این مفهوم در منشور وجود دارد كه می تواند ركن سیاسی سازمان ملل یعنی شورای امنیت را دریافتن حقیقت این مفهوم هدایت نماید. به همین جهت، می توان گفت كه نویسندگان منشور به انعطاف پذیر بودن مفهوم تجاوز توجهی عمیق داشته اند.
میثاق جامعه ملل ، یا نخستین پیمان بنیادین سازمانی جهانی، با بهره گرفتن از این طرز تفكر در جهت حمایت از كشورهای قربانی تجاوز ، بی آنكه حد این مفهوم را روشن سازد ، با یادآوری اصولی كلی كه می توانست در تصمیم گیری مسئولان حفظ امنیت بین المللی موثر افتد، تمهیداتی برای مقابله با تجاوز اندیشیده بود.
ماده 10 میثاق شورای جامعه ملل را موظف كرده بود كه برای مقابله با تجاوز ، تهدید یا خطر تجاوز از وسایل لازم بهره گیرد و دقت كند كه هر كشور عضو به تعهد خود مبنی بر دفاع از تمامت ارضی و استقلال سیاسی موجود كشورهای دیگر عضو جامعه در قبال متجاوزان عمل نماید.
از سوی دیگر بند 2 از ماده 16 همین میثاق مقرر می داشت كه اگر یكی از اعضای جامعه به رغم تعهداتی كه به موجب اصول 12 و 13 و 15 (آیین حل مسالمت آمیز اختلافات ) بر عهده گرفته است به زور متوسل شود، شورای جامعه از كشورهای عضو خواهد خواست كه با آن كشور مقابله نظامی نمایند. در این قبیل موارد ، توسل به جنگ به مثابه عملی خصمانه در قبال كلیه اعضای جامعه ملل تلقی شده بود كه قاعدتاً نمی بایست از مجازات مصون بماند . بنابراین از نظر میثاق ، تجاوز وقتی مصداق داشت كه كشوری با نقض تعهدات بین المللی اش نیروهای نظامی خود را برضد تمامت ارضی و استقلال سیاسی كشوری دیگر به كار می برد. با این وصف نباید پنداشت كه به محض تشخیص تجاوز ، ضمانت اجرای پیش بینی شده بی درنگ مصداق عملی می یافت : شورای جامعه و كشورهای عضو در سطحی برابر اقتدار داشتند، و در نتیجه هر دسته برای خود می توانست نظری مستقل داشته باشد « محكومیت ایتالیا و اتحاد شوروی به جرم تجاوز، با توجه به ساختار نظام جامعه ملل كه در آن هر كشوری در تشخیص تجاوز آزاد بود، از این قاعده مستثنی نبود» آزادی عمل اعضای جامعه ملل در تشخیص مفهوم تجاوز ، اساس نظام امنیت جمعی را متزلزل ساخت و نتایج وخیمی به بار آورد كه تاریع با نفرات از آن یاد كرده است. به همین جهت پس از جنگ جهانی دوم كشورها ابتكاری دیگر اندیشیدند و آیین تشخیص تجاوز را در رسیدگی ركنی واحد خلاصه كردند؛ به این معنی كه رسیدگی به تجاوز را بر عهده شورای امنیت گذاشتند، و در نتیجه شورای امنیت به نیابت كشورهای عضو سازمان ، در زمینه مسائل مربوط به حفظ صلح و امنیت جهانی (ماده 24 ) صلاحیتی انحصاری یافت كه به تشخیص و دفع تجاوز تعمیم داده شده است. تدبیر منشور در انتخاب راه حلی میانه تمركز اختیارات مربوط به تعریف تجاوز در ركن واحد و حفظ رسم و رسوم گذشته ـ با طرح ساختار سازمان ملل حین كنفرانس سانفرانسیسكو هماهنگی تام داشت ؛ به همین جهت، برای اینكه نویسندگان منشور این واقعیت را به نحوی متذكر شوند، خطوط اصلی مفهوم تجاوز را در موادی پراكنده گنجاندند تا شورای امنیت نتواند خارج از محدوده آنها به اقداماتی افراطی دست بزند. مفهوم «تجاوز » به لحاظ مقرراتی كه در منشور وضع شده از اهمیت خاصی برخوردار است. البته درست است كه منشور حدود این مفهوم را دقیقاً معین نكرده است ،ولی از آن تصویری كلی به دست داده و شورای امنیت همواره كوشیده است از مجاری آن خارج نگردد.
منشور ابتدا ،ضمن بر شمردن اهداف و اصول سازمان ملل متحد، از این مفهوم صراحتاً یاد كرده است (فصل یكم) به اینصورت كه منشور نخستین هدف سازمان ملل متحد را دفع هرگونه عمل تجاوزكارانه ای دانسته است كه صلح را نقض می نماید (بند 1 از ماده 1 ).
تعهد كشورها مبنی بر احتراز از «توسل به تهدید یا استعمال زور علیه تمامت ارضی یا استقلال هر كشور یا انجام اعمالی بر خلاف اهداف ملل متحد» نیز از جمله اصولی به شمار آمده است كه ملل متحد باید آن را رعایت نمایند ( بند 4 از ماده 2 )
پیوند بند 4 از ماده 2 منشور با مقررات 10 میثاق از این نظر جالب توجه است كه قاعده احترام به تمامت ارضی استقلال سیاسی كشورها در صدور مقررات هر دو سند قرار گرفته است؛ به همین لحاظ ، همانطور كه در دوران جامعه ملل «تجاوز» را با این معیار می سنجیدند، امروزه نیز هرگونه تجاوز باید با توسل به این ضابطه ارزیابی گردد.
در مورد تجاوز ،شورای امنیت می تواند با استناد به ماده 39 منشور، قبل از صدور توصیه نامه یا حكمی قاطع ، از كشورهای طرف اختلاف درخواست نماید كه از دستورهای موقتش تبعیت كنند (ماده40 ) آنگاه به تناسب شدت و ضعف بحران در قالب توصیه نامه ، تدبیری دیپلماتیك اتخاذ كند ـ كاری كه شورای جامعه ملل هم قادر به انجامش بود ـ و یا با شدت هر چه تمامتر با بحران به مقابله برخیزد و مجازاتهایی اقتصادی (ماده 41 ) یا نظامی(ماده 42) مقرر كند ـ كاری كه شورای جامعه ملل صلاحیت انجامش را نداشت ـ اما از آنجا كه حكم به مجازات نظامی مستلزم در اختیار داشتن نیرویی نظامی است .منشور در ماده 43 كلیه اعضای ملل متحد را موظف كرده است كه نیروهای مسلح خود را برای شركت در عملیات مربوط به استقرار صلح و امنیت بین المللی در اختیار شورای امنیت قرار دهند بدیهی است این اختیار گسترده بر تشخیص ماهیت تجاوز اثر می گذارد ، زیرا اقدامات شورا باید متناسب با نوع تجاوز باشد ؛ از این رو منشور از شورا خواسته تنها هنگامی به مفهوم تجاوز استناد كند كه وضعیت بسیار استثنایی و بحرانی است.
شورای امنیت به لحاظ اینكه استفاده از این مفهوم قاعدتاً متضمن اقدامات شدیدی می باشد ، بجز در چند مورد در موارد دیگر از استعمال آن در قطعنامه های خود احتراز كرده است؛ وانگهی رقابت شرق و غرب هم مانعی دیگر بوده كه شورای امنیت عمیقاً داشته استو مجمع عمومی هم با اینكه تصمیماتش الزام آور نیست در استفاده از این مفهوم حتی در موارد محرز بودن تجاوز نظامی از هر جهت، احتیاط نموده است.
فی المثل در قضیه افغانستان ، جمع عمومی در قطعنامه های خود بی آنكه به مفهوم تجاوز صراحتاً اشاره كند و یا لااقل از مفهوم «تهدید بر صلح » بهره گیرد، لفاظی نموده و به طور كلی از نیروهای بیگانه درخواست كرده است كه خاك افغانستان را ترك گویند. با این حال در چند مورد مجمع عمومی عمل اسرائیل را در بمباران تاسیسات هسته ای تموز تجاوز قلمداد كرد، و حال آنكه شورای امنیت همین عمل را در قطعنامه های خود خطری برای صلح به شمار آورده بود. مورد مشابه دیگر قطعنامه ای است كه مجمع عمومی در قبال اعمال تجاوزكارانه اسرائیل صادر نمود و در آن خودداری اسرائیل را از الغای قانون 14 دسامبر 1981 در مورد اشغال بلندیهای جولان، « تجاوز » اعلام كرد . در این مورد شورای امنیت اصلاً نتوانسته بود نظر اعضای دائم را بر سر انتخاب یكی از مفاهیم مندرج در ماده 39 موافق سازد.
بند دوم
تعریف تجاوز (قطعنامه 1974 )
با اینكه قطعنامه ای مجمع عمومی اعتبار قطعنامه های شورای امنیت را ندارد ، نباید فراموش كرد كه مجمع عمومی هم به موجب مقررات منشور در مواردی معین مسئول حفظ صلح و امنیت جهانی است ( بند 2 از ماده 11 ) با توجه به این مسئولیت و برای جلوگیری از افراط و تفریط كشورها در تعیین حد مفهوم تجاوز ، مجمع عمومی از بدو تشكیل سازمان ملل متحد همواره در پی آن بود تا برای «تجاوز » معیاری بیابد كه مورد قبول همه كشورهای جهان باشد. این مجمع ابتدا در 1950 با گشودن باب مذاكرات جمعی میان كشورهای زمینه های اولیه كار را فراهم كرد و در 18 دسامبر 1967 چون هنوز نتوانسته بود به راه حلی دست یابد كه جمیع كشورها بر سر آن توافق داشته باشند، قطعنامه ای به تصویب رسانید كه در آن از منفعت مشترك اعضای ملل متحد در گشوده شدن این مشكل یاد شده بود. مجمع عمومی با تصویب این قطعنامه كمیته ویژه ای را بنیاد گذاشت كه قرار بود گزارشی در زمینه تعریف تجاوز بیست و سومین اجلاس مجمع عمومی تسلیم نماید.
كمیته ویژه از 1968 تا 1974 به طور مرتب هر سال جلساتی برای بررسی این مفهوم تشكیل داد تا اینكه سرانجام در 1974 گزارشی در زمینه «تجاوز» به مجمع عمومی عرضه كرد. این گزارش در 14 دسامبر همان سال به صورت متن ضمیمه در قطعنامه (29) 3314 درج گردید و با رای اجماعی كشورها به تصویب رسید.
پیش از آنكه به تحلیل مندرج در این قطعنامه بپردازیم و نقاظ ضعف و قوت آن را معین كنیم ابتدا باید یادآور شویم كه تعریف ، تجاوز ، آن طور كه در این قطعنامه بیان شده است ، در رشد و توسعه حقوق بین الملل تاثیر بسیار دارد ، زیرا این تعریف می تواند در تكمیل نظام امنیت بین المللی سخت موثر باشد و شورای امنیت را در احراز مفهوم«تجاوز » كمك نماید.
در اوضاع و احوال فعلی جهان ، كه سیاست تعادل قدرتها و اصل موازنه وحشت مطرح است و اعضای شورا امنیت پیوسته بر سر تعیین مفهوم تجاوز با هم اختلاف دارند، این تعریف می تواند در تصمیم گیری شورا موثر باشد؛ زیرا كار شورا را فقط محدود به این می كند كه در جستجوی یافتن تعریف برای مواردی باشد كه از حدود تعریف مندرج در قطعنامه 1974 خارج است . وانگهی این تعریف می تواند در حفظ حقوق و منافع قربانی تجاوز سهم بسیار داشته باشد؛ زیرا سازمان ملل و كشورهای دیگر را در مدد رساندن به قربانی ، آنگونه كه در مقدمه قطعنامه آمده است، كمك می نماید. گذشته از این تعریف ، تعریف تجاوز می تواند افسار گسیختگی حاكمیت كشورها را لجام بزند؛ چرا كه برای آنها هشدار موثر است و از این رو كشور باید با توجه به حیثیت ملی خود مراقب باشند كه در قبال رفتارشان روزی متجاوز قلمداد نشود. تعریف تجاوز ، به طور كلی ، وضعیت حقوقی متجاوز و قربانی را از هم تفكیك می كند : كشوری كه به موجب این تعریف محكوم به ارتكاب یكی از اعمال تجاوزكارانه شناخته میشود، جنایتی بین المللی مرتكب شده است ؛ حال آنكه قربانی همین تجاوز حق دارد از سازمان ملل متحد درخواست كمك كند. وانگهی تعریف مفهوم «تجاوز» همانطور كه قطعنامه (6) 599 مجمع عمومی (1952) متذكر شده است ، در كار تدوین حقوق جزای بین المللی تاثیری بسزا دارد.
الف . ارزش حقوقی قطعنامه 1974
در مورد ارزش حقوقی این تعریف كسانی معتقدند كه چون این قطعنامه از مفهومی تعریف به عمل آورده كه در منشور (ماده 51) صراحتاً به آن اشاره شده است می توان آن را تفسیری رسمی از منشور به حساب آورد كه رعایت مضامینش برای تمامی اركان سازمان ملل ، از جمله شورای امنیت ، در مواقعی كه با موردی عینی روبرو می شوند كه به لحاظ آن كشوری درمعرض تجاوز قرار گرفته الزامی است. اما كسانی دیگر اعتقاد دارند كه قطعنامه 14 دسامبر 1974 از نظر حقوقی شورای امنیت را متعهد نمی سازد. به نظر اینان ، قطعنامه یاد شده تنها می تواند راهنمای مفیدی برای شورا باشد. به نظر بعضی دیگر، این قطعنامه در اساس تصمیم گیریهای شورای امنیت موثر است ، زیرا سازمان ملل متحد و طول حیاتش نشان داده كه اعتبار متون تنها به سرنوشت حقوقی و نظری آنها بستگی نداشته است بلكه عوامل دیگری نیز در كارند كه در اعتبار بخشیدن به آن متون تاثیر دارند . درست است كه شورای امنیت ملزم به اجرای متن تعریف مندرج در قطعنامه نیست، با این حال نباید فراموش كرد كه این قطعنامه به هر صورت در ارزیابی شورای امنیت از مفهوم تجاوز دخالت زیادی دارد. نظر این دسته از صاحبنظران متین است ، زیرا همانطور كه اینان معتقدند ارزش هر متن را نباید تنها به لحاظ الزامی كه در آن وجود دارد سنجید و از این رو نباید فقط بر خصیصه الزام آور بودن تعریف تاكید كرد؛ چون همانگونه كه اعتبار مقررات حقوق جزا تنها به لحاظ خود قواعد نیست و ارزیابی آزاد قاضی هم در تطبیق مورد عینی بر قاعده انتزاعی سهم موثری در اعتبار بخشیدن به آن قاعده دارد، در این زمینه نیز وضع به همین منوال است و ارزیابی شورای امنیت در تشخیص تجاوز اهمیت خاصی دارد. به نظر ژرژسل جرایم اصولاً دارای عناصری مادی هستند كه از تعریف آن جرایم استخراج میشود در كنار این عناصر، عناصری معنوی نیز وجود دارد كه قانون موضوعه تشخیص آن را بر عهده قاضی گذاشته است. نتیجتاً می توان گفت كه عنصر مادی در انواع تجاوز یكی است ، اما تعیین اینكه چه كشوری واقعاً متجاوز است بر عهده آن ركن صلاحیتداری قرار دارد كه مسئول تشخیص تجاوز است . اما از آنجا كه اعضای دائم شورای امنیت به هنگام تصویب قطعنامه نظری مخالف ابراز نداشته اند ، می توان نتیجه گرفت كه آنان ، مثل سایر كشورهای عضو سازمان ملل ، ازنظر اصولی عناصری مادی تجاوز را به صورتی كه در قطعنامه آمده است پذیرفته اند و تردیدی نیست كه در تصمیم گیریهای خود به آن عناصر توجه خواهند نمود.
با این وصف، صلاحیت شورا در تشخیص عناصر معنوی همچنان پابرجاست و این قطعنامه نمی تواند آن صلاحیت را محدود كند؛ چرا كه صلاحیت حفظ و استقرار امنیت حقی است كه به موجب منشور ایجاد شده و جز با رضایت اعضای دائم (به صورتی كه در منشور مقرر شده است ) هیچ گونه محدودیتی نمی توان بر آن روا داشت.پس به طور كلی می توان گفت كه این قطعنامه بی آنكه خواسته باشد معیاری مطلق از تجاوز به دست دهد، تعریفی موزون از آن به عمل آورده است كه با استفاده از آن ، شورای امنیت می تواند با در نظر گرفتن اوضاع و احوال سیاسی جهان، آن را بر مصادیق منطبق گرداند. اینك جا دارد كه این قطعنامه را به طور مختصر تحلیل نماییم.
ب . محتوای حقوقی قطعنامه 1974
قطعنامه 1974 با تعریفی كه از تجاوز به عمل آ‎ورده است ، مفهوم كلی آن را با شماری از اعمال تجاوزكارانه درهم آمیخته و یقیناً به همین علت بوده كه توانسته است نظر موافق اعضای سازمان ملل را به خود جلب نماید. این تعریف نقاط قوت و ضعفی دارد كه تنها از رهگذر بررسی مضامینش می توان به آنها پی برد.
از جمله جنبه های مثبت قطعنامه این است كه مقدمه نسبتاً طویل آن «تجاوز » را اصولاً در منطوق كلی قرارداد منشور در زمینه حفظ صلح و امنیت بین المللی جای داده و با اعلام اینكه «یكی از اهداف سیاسی سازمان ملل حفظ صلح و امنیت بین المللی و وضع مقررات موثر برای جلوگیری از بروز عوامل تهدید كننده صلح و دفع اعمال تجاوزكارانه و ناقض صلح است» پس از اشاره به وظایف تعیین شده برای شورای امنیت در ماده 39 ، یادآور این نكته شده كه كشورها باید اختلافات خود را ، آنگونه كه منشور پیش بینی كرده است ، ازراه های مسالمت آمیز حل كنند؛ آنگاه بر اصل مصون بودن خاك كشورها از تعرض بیگانه تاكید ورزیده و هر كشور را مكلف دانسته است كه از توسل به زور برای محروم كردن كشوری دیگر از اداره سرزمین خود و آزادی و استقلال خودداری كرده ، از آسیب رساندن به تمامت ارضی دیگری احتراز نماید.
یادآوری مقررات منشور در مقدمه، تمهیدی برای نشان دادن عوامل تفسیر بوده است تا اگر روزی بر سر اجرای یكی از مواد قطعنامه اختلافی میان كشورها پدید آید بتوان با استناد به مقررات عام منشور آن را از میان برداشت.
1 . ماده یك قطعنامه با اعلام اینكه «تجاوز» اعمال زور یك كشور علیه حاكمیت ، تمامت ارضی یا استقلال سیاسی كشوری دیگر یا توسل به اعمالی است كه با مقررات منشور مغایرت دارد، به بیان قاعده ای كلی پرداخته است كه دامنه ای بس گسترده دارد. در این ماده حشوی نیز وجود دارد و آن عبارت «استقلال سیاسی» است؛ زیرا مشكل می نماید تصور كنیم كه زور تنها برای زائل كردن استقلال سیاسی به كار گرفته شود، چه با زوال استقلال سیاسی، تمامت ارضی و حاكمیت كشور نیز از میان خواهد رفت.
با این حال، از آنجا كه نویسندگان قطعنامه از درج این عبارت در ماده یك غابتی داشته اند و آن تكرار جزء به جزء بند 4 از ماده 2 منشور بوده است، نمی توان گفت كه زیاده گویی آنان حشوی قبیح است و براساس ماده آسیب می رساند.
ذكر عبارت« یا توسل به اعمالی كه با مقررات منشور مغایرت دارد» نیز برای این بوده است كه مشروعیت «جنبشهای استقلال طلبانه» را كه اعلامیه 1970 به صراحت آن را خاطرنشان گردیده است، استحكام بخشند.
2 . ماده 2 قطعنامه «پیشی جستن در استفاده از نیروهای مسلح را به صورتی كه ناقض مقررات منشور باشد دلیلی كافی بر وقوع (انتساب ) عمل تجاوزكارانه» دانسته است ؛ اما بی درنگ به تعدیل این قاعده پرداخته و متذكر شده است كه «شورای امنیت می تواند به موجب مقررات منشور به این نتیجه برسد كه حكم به محقق بودن عمل تجاوزكارانه اوضاع و احوال مربوط، از جمله این واقعیت كه عمل مذكور یا آثار آن شدت چندانی ندارد ، موجه نیست» و این در مواردی مصداق دارد كه كشوری حادثه كم اهمیتی در مرز بیافریند و همسایه اش با شدت هر چه تمامتر با این تهاجم مقابله كند. در فرض اخیر، گرچه كشور مهاجم ابتدا حادثه آفرینی كرده است ، اما چون كشور مقابل به عملیاتی دست زده كه با آن حوادث تناسب معقول نداشته است، شورای امنیت می تواند با توجه به مقررات منشور انتساب عمل تجاوزكارانه را به كشور وارد نداند. بنابراین همانطور كه شارل روسو معتقد است، معیار «سطحی» پیشی جستن در انجام عملیات نظامی به صورتی كه در ماده 2 به آن اشاره شده ، اماره ای ساده است كه شورای امنیت در استفاده از آن مختار است. ضمناً از عبارت « به صورتی كه ناقض مقررات منشور باشد» نباید این معنی استنباط گردد كه بار اثبات «تجاوز» بردوش قربانی عملیات تجاوزكارانه قرارداد، زیرا از آنجا كه منشور اصولاً توسل به زور را ممنوع كرده و آن را تنها در مواردی مجاز دانسته كه خود معین كرده است، باید این طور نتیجه گرفت كه در این قبیل موارد شروع به عملیات تجازو كارانه دلیل تجازو است ، مگر آنكه آغازگر عملیات ثابت كند كه مقررات منشور تخطی نكرده است.
3 . در ماده 3 قطعنامه 1974 مجمع عمومی با اعتقاد به اینكه «تجاوز» هولناك ترین و حادترین نوع استفاده غیر مشروع از زور است، فقط اعمال زور مسلحانه را تجاوز دانسته و آن را به فشارهای اقتصادی و عقیدتی تعمیم نداده است . وانگهی در این ماده فقط عملیات حاد مسلحانه از جمله موارد استفاده غیر مشروع از زور به شمار آمده است . در این ماده فهرست نسبتاً «كاملی از اعمال موجد تجاوز ارائه شده كه به طور كلی متضمن مباشرت مستقیم و غیر مستقیم ، مسئولیت اصیل و معاونت در اعمال تجازوكارانه است، بطوریكه از هفت بند این ماده ، پنج بند به تجاوز مستقیم ، یكی به معاونت و دیگری به تجاوز غیر مستقیم مربوط می شود.
متن این ماده با توجه به واقعیات عینی موجود نگارش یافته است؛ از این رو بی آنكه به اختلاف سلیقه كشورها در تحلیل نظری مفاهیم توجهی شده باشد تا سرحد ممكن از انواع وضعیتها سخن به میان آمده است تا آنجا كه مفهوم «كشور»حدی گسترده یافته و همانطور كه در تبصره توضیحی ماده یك آمده است در قالب جامعه شناسی خود مورد نظر قرار گرفته ( اتحاد سه عنصر كلاسیك : سرزمین ، جمعیت و حكومت سازمان یافته و موثر)و به همین علت، عضویت كشورها در سازمان ملل متحد و یا شناسایی آنها از یكدیگر مطرح نشده است ؛ وانگهی برای اینكه به موافقتنامه های دفاع مشترك نیز توجهی شده باشد.« از گروه كشورها» سخن به میان آمده است.
خصوصیت كلی دیگر این ماده كه باز توجه عمیق نویسندگان قطعنامه را به عینی بودن وقایع نشان می دهد این است كه به «اعلان جنگ » اهمیتی داده نشده است، به این معنی كه «اعلان جنگ » عامل موثری جهت تشخیص تجاوز به شمار نیامده است این طرز تلقی كاملاًمنطقی به نظر می رسد ، زیرا با این كار نشان داده شده كه حقوق بین الملل اصولاً جنگ را ممنوع كرده است و دیگر به آن مرزی كه جنگ را از صلح جدا می ساخت نمی نهد. حقوق بین الملل معاصر به جای آن حد، امروزه مفاهیم دیگری ابداع كرده است؛ چندان كه با استفاده از آن مفاهیم ، توسل مشروع به زور را از توسل نامشروع به عملیات مسلحانه جدا كرده است.
به موجب این ماده ، اعمال موجد تجاوز مستقیم عبارت است از : تهاجم یا حمله مسلحانه به خاك كشورها یا اعمال مشابهی مثل اشتغال نظامی ـ هر چند گذراـ كه قاعدتاً نتیجه این تهاجمات و حملات است، یا انضمام جابرانه تمام یا بخشی از خاك كشورها (بند الف) ؛ بمباران یا به كار بردن هر سلاحی علیه كشوری دیگر (بند ب ) محاصره بنادر و سواحل هر كشور توسط نیروهای مسلح كشوری دیگر (بند ج ) حمله نیروهای مسلح هر كشور به نیروهای مسلح زمینی ، دریایی و هوایی یا كشتی ها و هواپیماهای غیر نظامی (بند د ).
در مورد بند اخیر این ماده برای بسیاری از هیاتهای نمایندگی بدواً این توهم پیش آمده بود كه مقررات پیش بینی شده در آن مانع اعمال صلاحیت حقوقی كشورها بر آبهای سرزمینی خواهد شد اما واقعیت چنین نیست ، زیرا این بند باید با استناد به مواد دیگر قطعنامه و قواعد حقوق بین الملل كاملاً حق خواهد داشت كه در حیطة آبهای سرزمینی خود به دفاع مشروع بپردازد . وانگهی ، در فرض اخیر، كشور یاد شده از آن امتیازاتی مجاور و حتی دریای آزاد وضع كرده است . بنابراین هر كشور در موارد ضروری ، مثل وقتی كه خطر آلودگی دریای آزاد به سمت سواحل آن كشور حركت كرده باشد، می تواند به زور متوسل شود و این خطر را حتی در قلمرو دریای آزاد از خود دفع نماید. همچنین اگر ناوگانی جنگی ، بی آنكه اجازه ای كسب كرده باشد، به آبهای سرزمینی كشور نزدیك شود، این كشور می تواند مسلحانه به دفاع برخیزد ومانع ورود آن ناوگان به آبهای سرزمینی اش گردد، بی آنكه در همه این موارد متجاوز قلمداد شود.
استفاده از نیروهای مسلح در خاك كشوری هم پیمان ، به صورتی كه ناقض پیمان میان دو كشور باشد، و یا ادامه حضور آن نیروها پس از سپری شدن زمان اعتبار موافقتنامه نیز از جمله اعمالی است كه تجاوز به شمار آمده است ( بند هـ ) نتیجه قضیه موجود در فرض اخیر را می توان با استدلالی ترجیحی به قضیه ای دیگر كه علاوه بر دارا بودن علت مشترك با قضیه نخست، عامل مرجح و جهت ترجیحی نیز دارد تسری داد و كشوری را كه با زور (بی آنكه پیمانی در كار باشد ) و یا براساس پیمانی باطل وكان لم یكن (كه به زور تحمیل شده باشد) در كشوری دیگر نیرو مستقر كرده است ، متجاوز قلمداد نمود.
بند«و» ماده 3 ـ كه در واقع موید مضمون حقوقی بند «د» است ـ در تكمیل مقررات بند مقدم ، متذكر این نكته شده كه اگر كشوری بپذیرد كه تمام یا بخشی از سرزمین پایگاهی برای انجام عملیات تجاوز كارانه علیه كشوری ثالث باشد، رضایت این كشور « در حكم » انجام آن اعمال خواهد بود.
این بند با فرضی كه به میان آورده است از عملی سخن گفته كه حالتی میان تجاوز مستقیم و تجاوز غیر مستقیم دارد و آن « معاونت» در تجاوز است. این نوع از تجاوز ، آن طور كه از بند «و»بر می آید، مولود فعل كشور عامل و رضایت (آگاهانه )كشوری است كه تمام یا بخشی از سرزمین را در اختیار مباشر فعل قرارداده است در این فرض جای تردید نسبت كه معاونت در تجاوز عملی خصومت آمیز است ، منتها عملی كه در قبال كشور مورد تهاجم به صورت غیر مستقیم گرفته است؛ با این حال، نمی توان آن را با تجاوز غیر مستقیم یكی دانست، زیرا در این فرض كشوری كه سرزمینش را در اختیار كشوری دیگر قرار داده است عامل كه «متجاوز » با وساطت كشوری دیگر به عمل پرداخته است (خصوصیت اصلی تجاوز غیر مستقیم ) بلكه سرزمین خود را در اختیار كشوری دیگر قرار داده كه به تجاوز مباشرت كرده است . با این وصف بند «و» ماده 3 مباشر و معاون هر دو را متجاوز قلمداد كرده است تا به یك صورت با آنها مقابله شود. بنابراین ، كشوری كه مورد تهاجم قرار گرفته است می تواند در قبال هر دو كشور از موجودیت خود دفاع نماید.
ناگفته نگذاریم كه مقررات این بند هشدار برای كشورهایی است كه به رغم نداشتن وسایل نظارت كافی بر استفاده از این پایگاهها به كشورهای بیگانه اجازه می دهند كه در خاكشان پایگاههای نظامی تاسیس كنند.
یكی از مسائل پیچیده ای كه بند «ز» ماده 3 قطعنامه 1974 به آن پرداخته است. مساله تحریض جنبشهای شورشی و گسیل مزدوران یا نیروهای نامنظم و دسایس فتنه انگیزی است كه كشوری ، به منظور ایجاد فتنه و آشوب در كشوری دیگر، به آن مبادرت می ورزد.
به موجب این بند برای اینكه این قبیل اعمال مسلحانه «تجاوز» محسوب شوند، باید شدت اثرشان به حدی باشد كه بتوان آنها را مصادیقی از مفاهیم مندرج در بندهای پیشین دانست و یا اینكه اصلاً و بالذات در تحقق اعمال تجاوزكارانه موثر باشند.
دربدو امر، طرح این ماده نگرانیهایی برای كشورهای جهان سوم به بار آورد. این كشورها بین آن داشتند كه كشورهای بحران خیز این بند را مستمسك قرار دهند و به بهانه اینكه همسایگانشان در امور داخلی آنها به مداخله پرداخته اند ، با تعمیم مفهوم دفاع مشروع دست به عملیاتی نظامی بزنند. حتی كشورهای غیر متعهد برای محدود كردن دامنه مقررات این بند پیشنهاد كردند كه بند اخیر به صورتی تنظیم شود كه اگر كشوری دچار طغیان و شورش شد و احساس كرد كه دست بیگانه در كار است ، بتواند بی آنكه لازم باشد با استناد به ماده 51 منشور در قبال كشوری دیگر از خود دفاع مشروع نماید، به اقداماتی دست بزند كه فقط برای حفظ موجودیت سیاسی و بقای نهادهای ملی اش ضرورت دارد. با وجود این ، چون معیاری از تجاوز غیر مستقیم و مظاهر آن در دست نبود، اعضای كمیته ویژه با توجه به مفهوم غایی این نوع از تجاوز، اعمالی را تجاوز مستقیم قلمداد كردند كه حاصل دخالتهای مستقیم است و به قربانی تجاوز تا آن حد آسیب می رساند كه در حاكمیتش تزلزلی شدید پدید می آورد. شرط متغیری هم كه در این بند گنجانده اند این است كه هر كشور در صورتی متجاوز محسوب میشود كه نیروهای مسلح نامنظمی را به كشوری دیگر بفرستد و یا آنها را در جهت ایجاد فتنه و طغیان علیه آن كشور تقویت نماید، به صورتی كه نیروهای مذكور بتوانند به عملیات نظامی حادی دست بزنند، عملیاتی كه از نظر اهمیت باید در مقیاس آن اعمالی باشد كه نیروی منظم به هنگام تجاوز مستقیم دست به آنها می زند، و یا اینكه اصولاً شدت این عملیات در حدی باشد كه بتوان آن را عامل موثر ایجاد طغیان و فتنه به شمار آورد.
پس به طور خلاصه می توان گفت كه تجاوز از لحاظ این بند آن اعمالی است كه به حقوق بنیادین و استقلال سیاسی و تمامت ارضی كشورها به شدت آسیب می رساند به عبارت دیگر ، معیار تشخیص تجاوز در این ماده ، میزان خطیر بودن اعمالی است كه كشورها به آن دست می زنند، نه مستقیم یا غیر مستقیم بودن آنها. بدیهی است كه در این قبیل موارد فقط شورای امنیت می تواند میزان خطیر بودن اعمال كشورها را معین بدارد و اعلام كند كه فلان یا بهمان دست اندازی مصداق این نوع از تجاوز است یا خیر.
4 . ماده 4 قطعنامه با قبول اینكه فهرست اعمالی كه در قطعنامه تجاوز به شمار آمده است نمی تواند جامع باشد، به شورای امنیت اختیار داده كه با توجه به مقررات منشور ( و به لحاظ ضرورتهای اجتماعی ) اعمالی را به تشخیص خود مصادیق تجاوز اعلام نماید. تدوین این ماده مبنایی منطقی داشته است ، زیرا در هر نظام اجتماعی به تناسب رشد و توسعه علوم و پیدایی ضرورتهای جدید اجتماعی باید قواعد و مقرراتی وضع شود كه هم زمینه استفاده صحیح از یافته های علمی را فراهم آورد و هم مانع بهره برداری متجاسران از این اكتشافات گردد. بنابراین طبیعی می نموده است كه نویسندگان قطعنامه برای جلوگیری از وقوع اعمال تجاوز كارانه دست شورای امنیت را در تعیین انواع آن بازبگذارید البته نباید از یاد برد كه صلاحیت شورای امنیت در این زمینه حدی دارد كه ماده 34 منشور به تبیین آن پرداخته و مقرر داشته است كه شورای امنیت وظیفه دارد براساس اهداف و اصول مندرج در منشور عمل نماید (بند 2 ) به عبارت دیگر ، اهداف و اصول مندرج در مواد 1 و 2 منشور (و اعلامیه 1970 اصول حقوق بین الملل كه به تفصیل به بیان این اصول و اهداف پرداخته است ) حدود صلاحیت شورا در این زمینه مشخص می نماید، به این معنی كه شورای امنیت نمی تواند خارج از حدود عمل كند.
5 . اما طریق جدیدی كه كشورها برای گریز از مقررات بین المللی و اعمال تجاوز یافته اند ، توجیه اقداماتی است كه در این راه به عمل آورده اند این كشورها همواره برای موجه جلوه دادن نوع مداخلاتشان با استفاده از الفاظ و عبارات فریبنده ، معاهدات موجود ، موازین حقوق بشر ، ضرورت حفظ جان و مال اتباع ، قلع و قمع و استعمار و مشروعیت مبارزه با نژاد پرستی و یا مواد مخدر را دستاویز خود قرار داده و زمینه های تجاوز را فراهم آورده اند . قطعنامه 1974 در ماده 5 صراحتاً این قبیل توجیهات را مردود اعلام كرده و مقرر داشته است كه هیچ دلیلی اعم از سیاسی، اقتصادی ، نظامی یا غیره «تجاوز» را توجیه نمی نمایند.
بند دوم همین ماده جنگ تجاوزكارانه را جنایتی علیه صلح بین المللی خوانده و آن را موجب مسئولیت كشورها دانسته است البته چون هنوز از جنایات علیه صلح تعریفی رسمی به عمل نیامده و كمیسیون حقوق بین الملل كار خود را در این زمینه به اتمام نرسانده است ماده 5 مجمع عمومی را در بند مساله ای انداخته كه كشورها بر سر آن هنوز توافقی نكرده اند و این خود اساساً نقطة ضعفی برای قعطنامه 1974 به شمار می رود؛ زیرا این قطعنامه به مساله ای اشاره كرده كه از چارچوب «تعریف تجاوز» خارج است به نظر بعضی از حقوق دانان شاید بهتر می بود كه «تجاوز » جنایتی بین المللی قلمداد می شد، نه جنگ تجاوزكارانه كه از لحاظ نظری مبنای ثابتی ندارد.
بند سوم ماده 5 تسلط بر سرزمین كشورها یا كسب امتیازات ناشی از تجاوز را باطل و كان لم یكن اعلام كرده و با این كار قاعده ای را یادآور شده كه مبین نتیجه منطقی توسل به زور در روابط بین الملل است و از زمان جامعه ملل تا به حال بخشی از حقوق بین الملل موضوعه بوده است.
6 . ماده قطعنامه در باره یكی از مفاهیم منشور ملل متحد یعنی دفاع مشروع گفتگو كرده است. به موجب این ماده «مفاهیم مندرج در تعریف (تجاوز ) نباید به گونه ای تفسیر شود كه دامنه مقررات منشور ، از جمله مقررات مربوط به دفاع مشروع، به نحوی گسترده یا محدود شود».
دفاع مشروع در چهارچوب منشور ملل متحد استثنایی بر اصل ممنوعیت توسل به زور است.به موجب ماده 51 منشور توسل به زور وقتی مشروع است كه واكنشی در قبال تجاوز باشد. تجاوز دیگری به كشور دیگر حق حاكمیت آن كشور را زائل می كند؛ از این رو كشور قربانی در مقام دفاع از خود كاری جز استقرار حق از دست رفته انجام نمی دهد ، منتها از آنجا كه دفاع از حاكمیت در حد دفع تجاوز ، مشروع شناخته شده است، عملیات كشور قربانی حتماً باید متناسب با اقدامات تجاوزكارانه باشد. بنابراین اشغال مستمر تمام یا بخشی از كشور متجاوز و به طریق اولی انضمام خاك آن به حال دفاع مشروع در سیر تاریخ از حالت استثنای بر اصل به در آمده و صورت قاعده به خود گرفته است . دلیل این تغییر حالت ، شكست نظام امنیت مشتركی است كه منشور حول محور شورای امنیت و نظر موافق اعضای دائم آن قرارداده است؛ زیرا اعضای دائم شورای امنیت در غالب موارد به جای اتفاق نظر، اختلاف نظر داشته اند. به همین جهت، در مكانیسم منشور تدریجاً اختلالی به وجود آمد تا حدی كه كشورها میان خود اتحادیه هایی برای دفاع مشترك به وجود آوردند و تا آنجا پیش رفتند كه مفهوم دفاع مشروع را به عملیات بازدارنده، عكس العمل حاد و درقبال تجاوزات مسلحانه غیر مستقیم یا نفوذ نیروهای امپریالیستی و واپسگرا حمایت از اتباع خود در سرزمینی بیگانه و توسل به زور علیه دولتهای استعمارگر و نژاد پرستی كه سرزمینی بیگانه را اشغال كرده بودند، تعمیم داد. این عملیات مسلحانه كه به نام دفاع از منافع مشروع انجام گرفته است هرگز پشتوانه بین المللی نداشته و موجب اعتراض شدید كشورها شده است. البته جامعه بین المللی برای این عملیات مجازاتی در نظر نگرفته و مقررات منشور ملل متحد همچنان در بوته اجمال مانده است.
سازمان ملل متحد تنها با محكوم كردن این عملیات در قالب الفاظ ، غیر مشروع بودن آنها را متذكر شده است. تسامح سازمان بین المللی دلیلی دارد و آن این است كه مراجع تصمیم گیرنده یا به عبارت دقیق تر، قدرتهای بزرگ عضو دائم شورا یا كشورهای برخوردار از پشتیبانی اینان ، همگی دراین عملیات دست داشته اند. بنابراین چگونه می توان انتظار داشت كه اراده ای سیاسی مقررات منشور را به اجرا درآورد و مانع اعمال این قبیل تهاجمات ناروا باشد؟ با این حال ماده 6 قطعنامه كه با صراحت هر چه تماتر تجاوز از حدود مقررات منشور از جمله ماده 51 را ممنوع اعلام كرده است می تواند زیربنای مفیدی برای رشد و تحول حقوق بین الملل در این زمینه باشد.
7 . به موجب ماده 7 قطعنامه 1974 «تعریف مندرج در قطعنامه ، خصوصاً ماده 3 ، نباید به گونه ای تفسیر شود كه به آزادی و استقلال و حق مردم محروم از تعیین سرنوشت خویش، در حدی كه منشور مقرر كرده و اعلامیه مربوط به روابط دوستانه و همكاری میان كشورها براساس منشور آن را یادآوری كرده است ، لطمه ای وارد آید؛ خاصه حق آن اقوامی كه تحت استیلای نظامهای استعماری یا انواع دیگر سلطه خارجی هستند. همچنین این قطعنامه نباید به صورتی تفسیر گردد كه به حق این مردم در مبارزه با تحقق این اهداف و استمداد یا حصول پشتیبانی ، بنابر آنچه در اصول منشور ملل متحد و اعلامیه مذكور آمده است، خللی وارد آید» منطوق و مفهوم این ماده روشن است و در آن ابهامی مشاهده نمیشود؛ معهذا كسانی ادعا كرده اند كه مقررات این ماده از چهارچوب تعریف تجاوز خارج شده است . حال آنكه چنین نیست و درج این ماده در قطعنامه از اهمیت زیادی برخوردار است، زیرا حد دقیق تعریف تجاوز را معین می كند. بعد از تصویب منشور ملل و ایجاد سازمان ملل متحد، كشورهای زورگو برای اینكه كشورهای ضعیف را از حق استقلال و آزادی محروم كنند. به استناد به اینكه منشور توسل به زور را ممنوع كرده است سد راه این كشورها در كسب استقلال بوده اند. اینان از اصول ابتدایی تفسیر كه بنابر آن هر قاعده بین المللی بوده اند. اینان از اصول ابتدایی تفسیر كه بنابر آن هر قاعده بین المللی باید به صورتی تفسیر شود كه مفهومی از آن به دست آید، غافل بوده اند؛ از این رو مغالطه ای كرده اند كه سستی آن از هر جهت روشن است. به هر تقدیر ، آنچه از روح و مفاد منشور استنباط می گردد این است كه حق مردم در تعیین سرنوشت خود ، مانند دفاع مشروع، مخصص اشاره كرده است. گذشته از ادعای ناروای بالا، كسانی دیگر به اصل صیانت كشورها از تجزیه، بنابر آنچه اعلامیه 1970 پیش بینی كرده است و بط طبق آن هیچیك از مقررات نباید مستند عملیات تجزیه طلبانه باشد، استناد نموده و ادعا كرده اند كه اگر حق تعیین مردم در سرنوشت خویش، تمامت ارضی یا وحدت سیاسی كشوری را تهدید نماید، ناقض مقررات بین المللی خواهد بود. ادعای اینان نیز مبنای مستحكمی ندارد، زیرا همین اعلامیه آشكارا ایجاد كشور مستقل و دارای حاكمیت را یكی از عوامل تحقیق هدف این كشورها در نیل به استقلال و آزادی اعلام كرده است؛ بنابراین با استناد به اصل حسن نیت ، قاعده صیانت كشورها از تجزیه نباید به گونه ای تفسیر شود كه موضوع حق مردم در تعیین سرنوشت خویش اصولاً منتفی گردد . با این وصف این حق نباید وسیله سوء استفاده و عامل تحریك شورشیان جدایی طلب یا تجزیه طلبانی گردد كه به كمك بیگانگان درصدد فروپاشی تمامت ارضی یك كشور هستند.
8 . ماده 8 قطعنامه تعریف تجاوز، با تاكید بر اینكه مقررات قطعنامه با یكدیگر مرتبط هستند و مجموعه واحدی را تشكیل داده اند ، اعلام كرده است كه هر ماده باید با توجه به منطوق كلی مقررات قطعنامه تفسیر و اجرا شود. علت این است كه قطعنامه با تعریفی كه از تجاوزیه عمل آورده است مفهوم كلی آن را با شماری از اعمال تجازو كارانه به صورتی ممزوج كرده كه نمی توان بخشی از آن را خارج از محدوده كلی مورد نظر قرار داد. با وجود این قطعنامه 1974 به لحاظ نقاط ضعفی كه دارد در اجرا با مشكلاتی روبرو است . مهمترین نقطة ضعفی كه در این قطعنامه به چشم می خورد این است كه ماده 2 قطعنامه پیشی جستن كشورها را در انجام عملیات تجاوزكارانه به شرط دلیلبر تجاوز دانسته است كه شورای امنیت آن را پذیرفته باشد. حال آنكه بهتر می بود تقدم عملیات اصولاً خود دلیل بر تجاوز شناخته می شد؛ هر چند شورای امنیت در فرضی كه كشوری را متجاوز می شناسد باز در اعمال مجازات به لحاظ حق وتویی كه داراست آزادی عمل دارد، به نحوی كه می تواند كشور متجاوز را اصولاً از هر مجازاتی معاف كند.
امكانی كه به شورای امنیت داده شده است تا دلیل بارز تجاوز (تقدم در انجام ) را در كند، در نهایت می تواند عامل ایجاد
زمینه ای برای توجه به عنصر معنوی تجازو یعنی قصد و نیت متجاوز بودند، بعد از تصویب قطعنامه از این خرسند بودند كه عبارت «اوضاع و احوال مربوط دیگر» كه در صورت عدم توقف به نیت تجاوزكارانه از محكوم كردن كشوری كه ابتدا مبادرت به تجاوز كرده است خودداری ورزد.
این تفسیر مبنای صحیحی ندارد ، زیرا مشكل می نماید كه شورا بتواند واقعاً در پی احراز قصد و نیت كشوری باید كه آغاز گر عملیات تجاوزكارانه بوده است. شورای امنیت چگونه و با چه وسیله ای می تواند تشخیص دهد كه نیت یك كشور در انجام عملیات تجاوزكارانه چه بوده است. وانگهی تعیین ركن مسئول تجاوز در یك كشور برای احراز قصد و نیت تجازوكارانه ، با توجه به سیاست تقسیم قدرتهای ملی ، در بعضی از موارد غیر ممكن است. البته شورای امنیت ناگزیر است كه ضمن توجه به عناصر مادی تجاوز ، عنصر معنوی آن را نیز در نظر بگیرد. با این حال ، از این نكته نباید غافل شد كه توجه بیش از حد به عنصر معنوی تجاوز یا قصد ونیت كشورها در انجام عملیات موجد تجاوز، تعریف تجاوز را از محتوا تهی می سازد؛ زیرا كدام متجاوز است كه خود را گناهكار بداند و معتقد باشد كه در پس استقرار حق حاكمیت ، دفاع از اتباع و تنبیه كشوری دیگری نبوده است؟! امروزه هیچ كشور متجاوزی را نمی توان از مسئولیت مبرا دانست و در این راه نیازی نیست كه قصد و نیت مجرمانه آن كشور جستجو شود، زیرا تمام اعمال تجاوزكارانه از اراده مجرمانه ناشی می شود اگر كشوری به كشور دیگر هجوم می برد، سرزمینی را به اشغال خود در می آورد ، بنادر و سواحل كشوری را محاصره می كند، نیروهایش را با بستن پیمانی در خاك كشوری مستقر می سازد و آنگاه با شكستن موازین آن پیمان تجاوز پیشه می كند یا مزدورانی را به آن دیار گسیل می دارد تا اساس حاكمیت آن كشور را زائل نماید، نیتی تجاوزكارانه داشته است. شورای امنیت در این قبیل موارد فقط می تواند با در نظرگرفتن اوضاع و احوال مربوط، دریابد كه آیا عمل و عكس العمل با یكدیگر تناسب دارند یا خیر، تحقیق نماید كه واكنش مشروع بوده یا نه و یا اینكه عمل از ناحیه چه گروه و دسته ای بوده و انگیزه آن چه بوده است (حق مردم در تعیین سرنوشت آزادی ، استقلال )؟
اما نقطة ضعف عمده ای كه در این قطعنامه به چشم می خورد، دخالت ندادن مجمع عمومی سازمان ملل در تفسیر و اجرای این قطعنامه است. همانطور كه می دانیم ، اگر شورای امنیت در استقرار صلح با شكست مواجه شود و یا به عللی رسیدگی به آن را مسكوت گذارد ، مجمع عمومی می تواند با توجه به اختیاراتی كه به لحاظ منشور و قطعنامه (5)377 اتحاد برای صلح دارد در این زمینه ابراز وجود موثر نماید.
 
اگر بخواهند سازمان ملل تداوم باید موثر باشد و رشد كند، باید عناصر تداوم و قاطعیت و رشد از وی مضایقه نشود؛ به این صورت كه میان نفوذ كشورهای مضایقه و استعدادهای حیاتی و نیرو و تمدنی كه آنها ارزانی این سازمان داشته اند تناسبی معقول و بحق ایجاد گردد ، به نظر می رسد كه تدوین مقررات بین المللی و توجه به خواسته های كشورهای در حال رشد گامهای نخستین چنین حركتی است.
استدراك
تحقیق پیرامون سه مفهوم مندرج در ماده 39 كه مبنای اقدامات شورای امنیت در استقرار صلح و امنیت جهانی است نشان میدهد كه این مفاهیم ، هر كدام به صورتی مبین تجاوزی است كه در گوشه و كنار عالم صورت گرفته است.
منشور با اینكه قائل به تفاوت میان این سه مفهوم نشده است از آنها هرمی ساخته كه تجاوز در راس آن و نقض صلح و تهدید صلح به ترتیب در مراتب پایین تر قرار گرفته است از این رو شورای امنیت به فراخور اوضاع و احوال سیاسی عالم و با توجه به شدت بحرانها در هر قضیه ای یكی از این مفاهیم را بر می گزیند و به آن استناد می كند. پس ، از آنجا كه هیچ معیار عینی مشخصی برای تفكیك این سه مفهوم وجود ندارد، نظر شورای امنیت در هر مورد قاطع است ؛ به این معنی كه هیچ عملی موجد تجاوز نیست مگر آنكه شورای امنیت چنین تشخیص دهد. حكمی كه شورای امنیت در زمینه صادر می كند و تاییدی كه از یك مفهوم مینماید البته عامل موجه تجاوز نیست ، زیرا تجاوز اساساً مستلزم انجام بعضی از اعمال مادی است ؛ با این وصف برای اینكه مكانیسم امنیت مشترك بتواند موثر واقع شود، منشور ملل متحد به آن حكم هویت تلقی معینی اعطا كرده كه شرط لازم اجرای مكانیسم امنیت بین المللی است در نتیجه با اینكه مقررات منشور و مضامین قطعنامه 1974 صراحت دارد ، تنها معیاری كه شورا در انجام وظایفش به آن متكی است اراده ای است كه خود در محكوم كردن یا دفع عوامل ناقض صلح به صورت قاطع یا ملایم ابراز می دارد . بنابراین دریافت این معانی و درك ماهیت نظام امنیت مشترك بین المللی تنها از طریق تحلیل محتوای چنین اراده ای میسر است.
با این حال ، اگر بخواهند روابط بین المللی اساسی مستحكم بیابد و امنیت بین المللی تضمین گردد، باید اسباب و علل تجاوز را از میان بردارند و در نظام اداره روابط بین الملل و مكانیسم های تامین صلح و امنیت جهانی تحولی ایجاد نمایند؛ در غیر این صورت ، فاجعه ای دیگر بروز می كند كه نابودی كل جهان را در پی خواهد داشت. كشورهای جنگ طلب و متجاوز، امروزه به لحاظ قدرت اقتصادی خود و ضعف كشورهای عقب مانده و در حال رشد ، بیش از گذشته به حریم این كشورها تجاوز می كنند در جهان امروزه با اینكه بیش از هر زمان دیگر از پیوستگی و همبستگی كشورها ، اعم از كوچك و بزرگ ، سخن گفته میشود فاصله اقتصادی و فنی میان كشورها نمایان است بی تردید همین ضعف و عقب ماندگی زمینه مساعدی برای تجاوز و تهدید است دفع تجاوز و امحای عوامل آن تنها با وضع مقررات پیچیده حقوقی و تدوین و توسعه حقوق بین الملل میسر نمی شود و از میان برداشتن فاصله های اقتصادی و از بین بردن گرسنگی و فقر در جهان عامل مهمتری است كه اگر بدان توجه نشود، در اندك زمان ، تمدنهای بزرگ را درخواهد نوشت.
بنابراین با كشورهای عضو سازمان ملل متحد است كه گامهای نخستین این همبستگی را بردارند و با اندیشیدن تدابیر تازه برای امحای عوامل فقر در جهان و توزیع عادلانه ثروتهای مشترك میان كشورها ، عوامل تجاوز را ریشه كن نموده ، آنگاه با در نظر گرفتن دگرگونیهای اجتماعی و اقتصادی و سیاسی جهان ، مقررات فصل هفتم را اصلاح كنند و به مجمع عمومی اختیارات معینی در جهت استقرار صلح و امنیت جهانی اعطا نمایند. درج مفاد قطعنامه 1974 در منشور ، تصویب طرحهای پیشنهادی كمیسیون حقوق بین الملل جزا و نهایتاً تاسیس دیوان بین المللی جزا و اعمال مجازاتهای پیش بینی شده در منشور نز در روند این تحول تاثیر بسیار دارد كه از آنها نباید غافل ماند.
برای دیدن منابع مقاله به سایت بانک مقالات حقوقی  مراجعه نمائید.
 
نویسنده : دكتر هدایت الله فلسفی
سایت بانک مقالات حقوقی